改进和加强政府环境审计的思考.docVIP

PAGE —PAGE 1— 改进和加强政府环境审计的思考 坚持保护环境的基本国策，关系人民群众切身利益和中华民族的生存发展。胡锦涛总书记在党的十七大明确提出“必须把建设资源节约型、环境友好型社会放在工业化、现代化发展战略的突出位置。要落实减排工作责任制，主要污染物排放得到有效控制，生态环境质量明显改善”，为我国的环境保护工作指明了方向，也对新时期的政府环境审计工作提出了新的任务和要求。在当前阶段，政府在我国的环境保护工作中起着主导作用，相应的政府环境审计在我国的环境审计中也占有不可替代的主导地位。因此，开展政府环境审计监督节能减排和环境污染防治体制是否顺畅、机制是否健全、环境政策是否有效落实，各级政府、党政部门和企事业单位领导人环境保护责任是否切实履行，是国家审计贯彻落实科学发展观，履行长久保护国家民众利益、维护国家安全责任的有效途径，也是促进加强环境保护，优化经济发展环境的必然要求。 一、政府环境审计的内涵 最高审计机关国际组织在1995年召开的开罗会议上，鉴于有关保护和改善环境问题的重要性，鼓励各国最高审计机关在行使其审计职责时对环境问题进行关注，并第一次提出了环境审计的定义框架:“环境审计包括财务审计、合规性审计和绩效审计3个方面;只有在成为将受到审计的政府政策或项目的一部分时，可持续发展概念才成为环境审计定义的一部分。” 2001年最高审计机关国际组织发布的《从环境视角执行审计活动的指南》中，认为政府审计的所有类型— 财务审计、合规性审计和绩效审计都适用于环境审计，其中，绩效审计具体可分为5种类型:(1)对政府执行环境法律的情况(即履行的环境职责情况)进行审计;(2)对政府环境项目的绩效进行审计;(3)对其他政府项目的环境影响进行审计; (4)对环境管理系统的审计;(5)对提议中的环境政策和项目进行评价。可以看出，最高审计机关国际组织是从各国最高审计机关现有的职责权限和独立的外部审计条件出发来对环境审计进行界定的，并且超越了传统的财务审计框架。近年来，理论界和实践界对我国政府环境审计的内涵和如何有效开展进行了很多研究，根据有关观点，政府环境审计是“为促进政府实施可持续发展战略,由审计机关对政府和(或) 企事业单位等被审计单位的环境管理以及有关经济活动的真实、合法和效益性所进行的监督、评价和鉴证等工作”。 二、政府环境审计的现状及存在的主要问题 （一）思想认识不足，对开展环境审计存在危难情绪。《中华人民共和国审计法》规定，审计机关的职责是：对国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门的财政收支，国有的金融机构和企业事业组织的财务收支，以及其他依照本法规定应当接受审计的财政收支、财务收支的真实、合法和效益，依法进行审计监督。该项规定并未明确涉及政府环境审计的有关内容，由于我国环境审计起步比较晚，省以下政府审计机关单独开展综合性的环境审计工作比较少，部分审计人员对开展环境审计与确保我国经济社会全面协调可持续发展的关系，对我国环境污染形势的严峻性、对我国环境破坏对人民身体健康和生活影响的严重性和危害性、对开展环境审计的紧迫性认识不足，尤其对通过开展环境审计，尽早发现和揭示我国环境保护方面可能存在的重大问题和隐患，是审计工作贯彻落实科学发展观，发挥“免疫系统”功能，促进环境友好型社会的建立、促进生态文明的建立、保障国家环境安全的重要性认识不足。而过多受到当前开展环境审计的相关法律、法规依据不足，审计无法可依；环境审计评价标准和依据缺乏，审计无据可循，环境审计缺乏理论指导等因素的困扰，对开展环境审计存在危难情绪。 （二）实践经验缺乏，对环境审计实施带来束缚。从2000年起，我国的环境审计实践主要以资金和财务收支审计为主，如对排污费征管、重点生态公益林征管、天然林保护工程、退耕还林工程专项资金审计等，最近几年环境审计实践从以财务收支审计为主逐步向绩效审计转变，如对“811”环境污染整治行动建设资金、“三河三湖”、“环渤海”、长江上游水污染防治及资金管理使用情况、“两江一湖”流域水污染防治情况和重点企业节能减排情况等审计调查，在关注资金使用真实、合法和效益的基础上逐步向关注体制、机制、政策等绩效转变。自2008年起，国家审计署率先在省长任期经济责任审计中将节能减排和环境保护等事关全省经济社会发展全局的事项作为重要内容，在中国工商银行、中国建设银行和中信银行等金融机构审计和专项审计调查中将金融机构贯彻落实国家宏观调控、环境保护政策以及履行环保社会责任的情况作为重要的审计（调查）内容。环境审计内容和领域得到不断拓展。但是，由于参加环境审计实践的审计人员主要集中在审计署特派办和少数地方审计机关，因此，我国绝大部分政府审计机关开展的环境审计主要内容还是围绕对环境保护资金筹集、使用和管理的情况，对环境保护投资项目情况，对环境保护制度的合理、