“空间与政策”并重的区域规划新思路.docVIP

“空间与政策”并重的区域规划新思路 ?“空间与政策”并重的区域规划新思路 现行的城镇体系规划“重空间轻政策”，注重区域空间的布局和规模等内容，但保障实施的政策手段不足；而主体功能区“重政策轻空间”，虽然提出了区域发展权的转移和补偿的思路，有利于促进区域协调发展与共同富裕，但以行政单元而不是开发单元来划分空间分区，发展权的分配没能与具体的土地开发安排相对应，将很难落到实处。未来的区域规划，应综合二者的优点，成为“空间和政策”并重的规划，其本质是在区域中分配土地开发权，核心任务是划定政策分区和制定补偿性政策。 1.1在区域中实现和分配土地开发权的公共政策 所谓的土地开发权，就是指在土地上进行开发的权利，是与土地所有权和土地使用权相对应的并从中分离出来的具有经济属性的权利。和其它权利一样，所有的土地都享有土地开发权，但是不同的地区被赋予的土地开发权是不一样的。在城市建设中，土地开发权的获得和转变意味着转变原有土地的性质和开发强度，使土地的经济价值发生根本性转变。 区域规划的核心内容是城镇化问题，城镇化地区是人口和社会经济聚集发展的地区，也是土地性质和开发强度转变大的地区；非城镇化地区是限制发展和保护的地区，也是土地性质和开发强度的改变程度很小或不变的地区。因此，区域规划就是进行土地开发权的区域空间布局，类似英国的结构性规划为地区发展提供战略框架，解决发展和保护之间的平衡。 1.2通过识别与划定政策分区实现开发权 区域规划根据用地的发展属性确定空间单元，然后针对空间单元匹配有针对性的战略性政策，进而识别出政策分区而实现开发权。与根据行政属性确定的空间单元相比较而言，根据发展属性确定的空间单元，是直接作用于个人的，或者是作用于享有同样开发权的一群人，而不是作用于行政区，这样，匹配的空间政策也能够直接补偿到个人，做到以人为本。这些类型的地区包括提升发展区、扶持发展区、限制发展区、禁止发展区等四类政策地区。提升发展区指发展基础较好、需要在规划期内提升其区域地位的城镇和产业聚集区；扶持发展区指经济发展相对落后、发展潜力大、需要在规划期内重点扶持发展的地区；限制发展地区指近期内不进行开发建设的非建设用地，但可进行道路与基础设施建设的地区；禁止发展地区是具有重要生态保护价值的非建设用地，不允许任何开发活动。 1.3通过开发权转移和补偿的政策分配开发权 在划定不同类型地区并赋予开发权后，部分地区的开发活动受到限制，开发收益受损，那么规划要制定补偿政策弥补开发受限地区损失的开发收益，达到分配开发权的效果。这些补偿的政策有直接的现金方式如财政转移支付和土地开发权转让，如财政转移支付就是将不受开发限制地区的财政收入直接转移到开发受到限制的地区，土地开发权转让是公平买卖的一种方式；也有间接的功能补偿方式，如通过提高生态公益林补偿的标准提高开发受限地区发展农、林业的积极性；或通过服务设施和市政设施补偿开发受限地区。 1.4通过输出为其它专项政策实现政策输入输出的全过程 区域规划从输入的政策中来，到输出的政策而去。它是协调了多项政策和规划的综合体，其所确立的政策具有基本性和整体性，包括其所确立的区域发展目标、发展战略、功能布局、政策分区以及补偿政策等，都是区域未来发展的指引，应该在区域规划的编制中，以指引的形式，引导规划进行相关政策转化，指导其它部门根据规划的成果制定各部门、机构的政策。 表1区域规划与城镇体系规划、主体功能区规划的比较 2.1有利于提高区域规划的协调性 城镇体系规划和主体功能区规划都是“单一部门规划”，城镇体系规划偏重空间规划、主体功能区偏重社会经济规划，而“空间与政策”并重的区域规划是协调空间部门规划与社会经济部门规划的综合性规划，它以确定土地开发权的区域空间格局为主线，通过协调发改、国土、交通、环保、旅游等部门规划，使各类规划政策在空间上形成合力，实现“1＋12”的协同效应。如日本的国土规划就是统筹其它所有部门规划的区域规划，真正实现了“一级政府、一个综合性规划”，解决了规划冲突、政出多门的问题，每一级政府通过一个综合性的国土规划统筹其它专项规划，实现了很好的效果。 2.2有利于提高区域规划的政策属性 我国的规划制度正在从“关注物质空间”向“注重公共政策”转型。区域规划体现了强烈的政策属性特征，它是一个统筹和协调各专业部门空间建设和空间发展的政策平台，其制定过程就是从政策输入到政策输出的过程，规划从输入国家的法律法规以及国家、省、地方的政策框架开始，一部分输出为空间发展策略、空间结构、政策分区、设施布局等空间安排，另一部分输出为补偿政策以及其它专项政策等政策安排。如同美国的土地利用规划，就是将规划的过程看作是输入的政策