工业用地出让、引资质量底线竞争及环境污染.doc

工业用地出让、引资质量底线竞争及环境污染 　　摘要在工业化进程中，中国地方政府利用其掌控的土地资源进行大规模的招商引资活动，其中工业用地出让成为其招商引资的法宝。为了在激烈的竞争中获得某些优势，它们有时甚至不惜降低引资质量底线，从而引来一些高污染、高能耗的工业企业，并带来日益严重的环境污染问题。论文利用工业用地协议出让把工业用地出让、引资质量底线竞争与环境污染三者联系起来，并运用2004―2013年全国252个地级市的土地出让数据、经济数据、环境数据来分析工业用地出让对中国经济和环境的影响。通过协议出让面积对固定资产投资、工业总产值、GDP和地方财政收入进行回归来分析采用协议出让方式引入投资项目的质量；通过协议出让面积对工业二氧化硫和工业废水排放量进行回归来分析协议出让方式对当地环境污染的影响。实证结果表明，当期及前期的工业用地协议出让面积与固定资产投资、工业总产值、GDP、地方财政收入、税收等均呈负相关关系，与当地污染物的排放量呈正相关关系。换言之，地方政府若试图用协议出让方式增加工业用地出让面积来促进地方经济增长，将得不偿失，在短期内虽然对地方经济有一定的促进作用，但在长期内会对地方经济和环境造成危害。为了实现经济和生态环境的可持续发展，应完善地方政府的考核方式，调整以GDP为主的政绩考核机制，综合当地环境状况和除经济增长外的其他社会性服务指标作为考核指标；中央政府应该加强对地方政府的监管，严格规范工业用地出让，优化土地资源配置，提升引资质量；地方政府应加强对当地企业的监管，并严格执行环保标准 关键词工业用地；协议出让；引资质量；底线竞争；环境污染 中图分类号X22文献标识码A文章编号1002-2104（2017）03-0090-09doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2017.03.011 十八大明确提出“良好生态环境是人和社会持续发展的根本基础”，十八届五中全会则提出“优化劳动力、资本、土地、技术、管理等要素配置”。土地作为稀缺资源，是经济发展的基本生产要素，在工业化进程中举足轻重。然而，现实中地方政府却大量采用协议方式来出让工业用地，在2006年曾达到了工业用地出让总面积的96.8%[1]。协议出让意味着低价出让、侵害农民利益、破坏正常市场秩序、土地资源粗放利用和国有资产大量流失[2]。国土资源部在2006年5月31日出台了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范（试行）》和《协议出让国有土地使用权规范（试行）》，明确规定当一块土地只有一个受?方时，地方政府才能采取协议出让方式。随后工业用地协议出让的占比才开始逐渐下降，但依然占有相当大的比例。与此同时，随着工业用地的大量出让和工业化进程的快速推进，环境污染日益严重。根据美国伯克利地球组织2015年的研究，中国每年死于空气污染的人数约为160万人，这个数字比2007年的两倍还多[3]；中国环保部环境规划院的研究表明，2010年环境污染所带来的损失达1.1万亿元，占当年GDP的3.5%（除去医疗卫生费用） [4]。工业污染是环境污染的重要源头，而协议出让工业用地相较于招拍挂出让方式，透明度低。那么，大量采用协议方式出让工业用地的行为和环境污染之间有没有必然联系？协议出让是否意味着地方政府的招商引资质量差、环境污染度高，地方政府间大量存在底线竞争？ 1文献综述 工业用地出让和环境污染方面的文献都非常丰富，本文重点从工业用地出让对招商引资和环境污染影响的角度进行回顾 关于工业用地出让，学者们多从工业用地出让方式、招商引资及其产生原因等方面进行研究。杨其静等用“三个底线竞争”来概括工业用地的招商引资行为，即：扩大土地征用和出让规模的底线竞争、降低出让价格的底线竞争和降低质量的底线竞争[1]。Wu et al.指出，中国地方政府不惜以牺牲城市发展为代价，肆意扩大工业用地占比，利用降低工业用地价格来吸引外资[5]。王乔等把协议出让的土地归入“引资效应”，这类土地“朝底互动”，在“引资”压力下不断降低出让价格[6]。有更多学者把重点放在利用工业用地进行招商引资原因的解释上，主要有三种视角：①地方政府。由于市县政府是我国国有土地的法定批租人，其行为会对工业用地出让产生根源式影响。杨其静和彭艳琼认为市委书记的个人禀赋特征会影响工业用地出让行为[7]。张莉等指出本地晋升的市长多出让约10%的土地[8]。余靖雯等发现土地出让和土地出让收入具有随省级党代会召开时间而变化的政治周期性[9]。②地方竞争。杨其静和彭艳琼发现相邻省份间在工业用地出让中存在竞相增加工业用地协议出让面积和竞相降低工业土地出让价格的竞争行为[7]。陶然等分析了区域间政绩竞争和地方禀赋条件对地方政府土地出让行为的影响[10]。③地方财政。李学文分析了地方政府热衷于土地出让并