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中国农村社会保障制度改革的未来走向 ——基于路径替代理论的分析 安家琦 苗俊峰 [摘 要] 建国以来，我国农村社会保障制度屡经变革，其演变过程可以大致分为四个阶段，分别是萌芽阶段、形成和发展阶段、异常发展阶段、改革阶段。通过对历史的回顾，可以发现，政府一直主导着农村社会保障制度的变迁进程，这从新制度学派关于路径替代的有关理论中可以找到理论依据。结合政府在农村社会保障政策制定过程中一贯遵循着的原则和改革背景，可以得出结论：政府长期以来在农村社会保障方面的不作为状况正在改变，但是受经济基础的限制，完善的农村社会保障体系的建立尚需时日。 [关键词] 农村社会保障制度 路径替代 政府 前言 本文分为五个部分，第一部分简单回顾了建国以来我国农村社会保障制度的发展历程；第二部分在对农村社会保障制度历史演变分析的基础上指出：政府一直主导着农村社会保障制度变迁的进程；第三部分从路径替代的角度对第二部分的结论进行了论证，并且进一步指出：政府的决策一直遵循着政治、经济、历史文化等三个方面的原则；第四部分介绍了90年代以来农村社会保障制度改革的背景；第五部分结合改革背景和第三部分总结出的原则对农村社会保障制度改革的走向进行了预测。 一、建国后农村社会保障制度的历史演变 从1949年到2000年，我国农村社会保障制度走过了51年的发展历程，其演变过程可以大致分为如下四个阶段： 国民经济恢复时期，萌芽阶段 这一阶段，农村社会保障工作应急性强、社会化程度低，尚未形成制度，虽然政府、社区会对农村居民的基本生活给予适当的扶助，但是总体上说仍然以家庭保障为主。对于超出家庭承受能力的问题，政府义无反顾地承担起了责任，这主要表现在两个方面：1、救灾，对于超出家庭承受能力的洪灾、旱灾、蝗灾、冻灾等自然灾害，由政府通过拨款、拨粮、发动群众自救、以工代赈等方式予以救济。2、扶贫，建国初期，不管是城市还是农村都存在着大量的贫困人口，针对这种状况，政府积极推行扶贫政策。在广大农村地区，政府积极发放农业贷款、减轻农业税收、动员群众兴修水利，这些工作取得了积极的效果，使农村经济逐步走上了正常轨道。 　　（二）50年代中期——60年代中期，形成和发展阶段 随着农业合作化运动的完成，特别是人民公社化运动以后，绝大部分农民都成为了人民公社社员，其生、老、病、死依靠集体经济的力量基本上能够得到保障。当时的集体保障主要包括以下内容：1、养老方面，虽然并不存在真正意义上的农村社会养老保险制度，但是集体保障却囊括了部分养老保险的内容；2、医疗方面，从1958年起，全国大部分农村地区开始推行合作医疗制度，其具有社会福利和社会保险的双重性质，到1965年，我国农村基本上形成了以集体经济为依托的初级医疗保健体系；3、社会救济方面，这一时期的社会救济，除了传统的扶贫、救灾以外，主要增加了农村社会优抚和“五保户”救济。除上述三个方面的内容，具有强烈保障色彩的自然就业制度也在农村建立起来，其作为农民基本生活最根本的保障手段构成了农村社会保障制度的基础。 　　（三）60年代中期——70年代后期，异常发展阶段 在这一阶段，城镇社会保障体系受到了剧烈的冲击，发展停滞，但是农村集体保障却得到了异常的发展，特别是农村合作医疗，70年代末，农村合作医疗的覆盖率达到全国行政村的90%[1]，这个时期的农村合作医疗所需费用由集体和社员共同负担，但是后者负担的比例很小；医疗机构主要是村医务室，其有的由集体所建，有的有公社建立，有的由乡镇卫生院建立；实行合作医疗的村，有的减免诊疗费，有的减免药费，有的二者全免，在经济条件比较好的地方，在公社看病也可以减免部分医疗费。 （四）80年代初期——90年代末期，改革阶段 在改革的初期，随着农村家庭联产承包责任制的推行，集体经济逐步解体，这使得农村社会保障制度失去了赖以存在的经济基础，之后便陷入低谷。在经过了改革的冲动期以后，农村社会保障问题再次被提上日程。1、养老方面，真正意义上的农村社会养老保险制度实现了从无到有的突破，1992年，民政部办公厅颁布了《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》，明确提出了“依法建立农村社会养老保险制度”的目标，此后，该方案在比较富裕的农村地区逐步推广，但是由于该制度缺乏坚实的经济基础，所以进展缓慢；2、医疗方面，1983年到1992年，我国农村合作医疗事业迅速滑坡，1993年开始，新一轮的农村合作医疗制度重建工作开始，但是由于资金来源、责任划分、规章制度等问题没有解决，最终的结果大大低于人们的预期，即便是在重建工作鼎盛的1997年，合作医疗的覆盖率也只有17%，农民的参保率仅有9.6%[2]；3、社会救助方面，实现了两个方面的重大突破，取得了一个方面的巨大成就。两个突破是：第一，实施救助制度的出发点不再是巩固政权而是维护公