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无居民海岛使用权客体及法律性质辨析 　　摘 要：现行法律规范中对无居民海岛使用权的规定模糊不清，对其权利客体、法律性质均未作出明确规定。在无居民海岛开发和利用过程中，由于无居民海岛存在使用权的权利客体范围不清、法律性质不明、权利内容不确定等因素，一方面导致了无居民海岛使用权人的利益难以得到保障，另一方面则加剧了无居民海岛盲目开发的态势。无居民海岛使用权客体具有整体性，即由岛礁、岛上的植被、水体、岛礁周围海面等构成并予以体现。无居民海岛使用权不仅具有用益物权的共性，而且具有不同于传统用益物权的个性，因而宜将无居民海岛使用权作为一种新型用益物权在法律层面上加以规定。因此，应明确无居民海岛使用权的客体范围和法律性质，以期为无居民海岛的有序开发利用和保护奠定理论基础 关 键 词：无居民海岛使用权；客体范围；法律性质 中图分类号：D922.6 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2016）09-0092-07 收稿日期：2016-07-08 作者简介：唐俐（1975―），女，四川蓬溪人，海南大学法学院副教授，硕士生导师，吉林大学法学院民商法博士研究生，研究方向为民法学 在我国广阔的的海域中，面积大于500m2的岛屿有6900多个，其中无居民海岛6500多个；面积在500m2以下的岛屿和岩礁近万个。[1]作为我国领土的重要组成部分，在保持海岛及周边海域的生态环境系统平衡、稳定的前提下，适度地开发利用无居民海岛， 对于维护我国国防安全、海洋权益、促进经济社会的可持续发展具有重要意义。虽然我国已确立了无居民海岛国家所有权及有偿使用制度、无居民海岛功能区划及保护与利用规划制度和生态保护制度，但法律法规对无居民海岛使用权的概念、客体及法律性质等基本问题并未作出明确的界定，诸多学者对无居民海岛使用权相关基本概念的理解也不尽相同。由于无居民海岛使用权权利客体范围不清、法律性质不明、权利内容不确定等因素的存在，一方面导致了无居民海岛使用权人的利益难以得到保障，另一方面则加剧了无居民海岛盲目开发的态势，不利于对无居民海岛的有效保护和合理开发利用。本文从无居民海岛使用权的客体范围、法律性质等方面进行分析和梳理，以期对无居民海岛使用权相关立法及实践有所裨益 一、无居民海岛使用权立法现状及评析 《无居民海岛保护与利用管理规定》[国海发〔2003〕10号]在其立法目的中明确提到了促进无居民海岛合理利用的指导原则，并对无居民海岛利用的申请审批、保护整治和管理等作出了较为详细的规定。①《中华人民共和国海岛保护法》（2010）（以下简称《海岛保护法》）对我国的海岛保护与管理具有里程碑的意义，该法确立了海岛的开发利用原则，规定了国家是无居民海岛的所有权主体，其中的第三节以专节形式规定了无居民海岛的保护，并出现了“无居民海岛使用金”的相关规定。[2]其后，《财政部、国家海洋局关于印发的通知》[财综（2010）44号]和《关于印发的通知》[国海岛字（2010）775号]完善了无居民海岛使用金征收的标准以及无居民海岛使用权登记的相关程序规定。上述法律法规的出台，对于加强我国无居民海岛的开发和管理具有重要作用。然而，从我国法律层面上看，《物权法》中并没有无居民海岛使用权的相关规定，《海岛保护法》在立法过程中也未涉及这一问题。在“物权法定主义”原则下，就使得无居民海岛使用权处于一种客体范围不确定、权利内容不明、性质不清的状态。而在地方性立法中，浙江省、福建省、厦门市、青岛市、宁波市等大多根据上位法颁布了无居民海岛利用管理办法（条例）以及无居民海岛开发利用的申请审批和使用权的登记管理细则，但对于无居民海岛使用权的客体、性质及权利内容并未提及也无权立法 由于法律法规的缺失，导致实践中出现了不可小觑的问题：一方面，不利于对无居民海岛的有序开发利用和权利人合法权益的有效保障。我国历来“重陆轻海”，对海洋资源的开发利用原来因受科学技术水平的限制而成效不大，对于在海洋中被水体包围的无居民海岛，一般作为渔民捕鱼的据点使用，同时还存在一些挖沙采石等破坏性使用行为。随着海洋开发水平的提高及力度的加大，无居民海岛的经济价值日益凸显，使人们将目光投向了海岛开发，但粗放式的盲目开发导致海洋生态环境破坏严重、海岛数量急剧减少。在我国《海岛保护法》实施以后，海岛开发利用申请开始走向规范化。2011年，国家公布了第一批开发利用无居民海岛名单共计176个，但迄今为止，实际上申请开发的也就十几个。从现实层面上看，其主要原因在于绝大部分无居民海岛基础设施差、开发投资成本高、风险大、融资难、投资回收期较长；从理论层面上看，由于无居民海岛使用权性质不明确，导致权利内容不确定，权利人无法预期自己取得的无居民海岛使用权是否能得到充分的物权性保护。例如：实践中存在着政府将无居