中国地方绩效预算改革十年回顾：成就与挑战.pdfVIP

或漠大学学辗 哲【学社会科学版】 第 65卷 第6期 2012年 l1月 VvUHAN UN IVERSITY JOURNAL (Philosophy＆SocialSciences) Vo1．65．No．6 Nov．2012．085～O9l 中国地方绩效预算改革十年 回顾 ： 成就 与挑战 牛美丽 摘 要 ：中国在建立现代预算过程 中，绩效预算改革历时最久。经过十年洗礼后 ，改革的 理念不但没有被边缘化，反而还在不断加强。十年来，中国绩效改革模式共形成 了以事后 绩效评价来改善财政资金使用效果、从人为分钱到制度分钱、以绩效预算促民主理财三种 模式，在地方政府取得 了很大的成功。但是，目前中国的绩效预算改革离真正的绩效预算 管理还有很大的差距。随着改革的深入，下一步的绩效预算改革将面临更加严峻的挑战。 关键词：绩效预算；中国预算改革；绩效评价 ；财政责任；预算权力 绩效预算改革应该是新中国历史上持续最久的一项财政管理改革。2003年，中共 中 央制定了 《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出要 “建立预算绩效评价 体系”。同年，财政部一些司局开始制定各行业绩效考评管理办法 ，组织部分 中央部 门开 展预算支出绩效考评试点工作。与此 同时，地方政府也开始 了绩效预算改革的尝试 。 2005年 5月 ，财政部即颁布 《中央部门预算支出绩效考评管理办法 (试行)》。到 2006年 9 月，温家宝在国务院工作会议上指 出：“绩效评估是引导政府及其工作人员树立正确导向、 尽职尽责做好各项工作的一项重要制度 ，也是实行行政问责制的前提和基础 ……要抓紧 开展政府绩效评估试点工作 ，并在总结经验的基础上逐步加 以推广。” 在过去的十年里，中国地方政府结合实际，开展 了各具特色的绩效预算改革 ，对改善 财政资金的分配和项 目管理起到了积极的推动作用 。但是，我们也发现一个非常有趣的 现象：“绩效预算”这个术语似乎只限于学术研究的范畴。实践中，各地很少用 “绩效预算” 这个词。取而代之的是 “财政支出绩效评价”、“财政绩效管理”、“预算绩效管理”等说法。 学者与实践者在用词上的差异一方面反映了改革者务实的态度和改革 的重点，另一方面 也暴露出我 国的绩效预算改革 尚面临一些挑战。本研究把所有这些通过绩效评价改善财 政预算管理 的努力统称为绩效预算改革 。 本研究建立在对多个省 、市、区的绩效预算改革的典型案例基础上 ，包括广东省 、江苏 省 、广州市、无锡市、佛山三水区、南海区和上海的闵行 区。自2005年起 ，作者作为专家多 次参与这些案例 的财政支 出绩效评价工作 ，同时也被财政部 门邀请 ，作为专家参与改革方 案的讨论和制定 ，因此主要 的数据来 自于参与式观察。对于笔者未能亲 自参加评价 的南 海和闵行两个区，主要采用的方法是访谈和文献分析方法收集数据。 一 、 地方政府绩效改革 的几种模式 从理论上看 ，绩效预算 的目的是通过绩效评价来引导财政资金的分配 。但是，从绩效 武汉大学学报 (哲学社会科学版) 第 65卷 第6期 预算改革的实践上来看，绩效的好坏未必影响财政资金的分配①。Shah和 Shen根据绩效信息对预算 决策的影响程度把各 国的绩效预算管理的实践划分为四种模式 ：报告型绩效预算 (PRB)，这种模式下绩 效信息只是作为绩效报告的一部分 内容，但预算决策者并不利用这些信息做决策；信息型绩效预算 (PIB)下，项 目的绩效信息对资金分配有影响，但影响很小 ；基础型绩效预算 (PBB)，绩效信息对