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立法民主与立法质量初论 　　江泽民同志在党的“十五大”报告中，提出了依法治国的方略，同时，又明确提出了“加强立法工作，提高立法质量，到2010年形成有中国特色社会主义法律体系”的具体要求。立法质量是法律体系建设的生命线。具有中国特色的社会主义法律体系的构建，既需要科学、严密的框架设计，更需要每一项立法的高质量。依法治国，建设社会主义法治国家，是党领导人民治理国家的基本方略。为实现这一治国方略，全国和地方人民代表大会的使命之一是提供高质量的法律、法规。转贴于论文联盟 不仅仅是控制社会的良性运行，更不是专门去管老百姓，而是使国家从法律之上走到法律之下，使政府在依照法律管理社会的同时改造自身，并接受法律对其权力的制约。立法是国家行为，在立法活动中国家官员的所思所求、所作所为对立法质量的影响最为关键。法治国家的核心是人民当家作主，体现人民意志的法律具有“至上”的地位，而法律总是统治阶级制定或认可的。由此看来，法律既出自统治阶级之手，又要居于统治阶级之上并有效地约束统治权力，这是一个无法回避的悖论。对此，江泽民同志明确指出：“党既要领导宪法和法律的制定，又要自觉地在宪法和法律的范围内活动，严格依法办事，依法管理国家。”参见1998年10月12日《法制日报》第二版。显然，立法并不是为了“管民”，而是通过为执政党、国家机关和全体人民公平地设定权利义务的途径达到治国的目的。对于制约国家官员的权力这种“用自己的刀削自己的把”的事，惟有立法者具有正确的法治观念才能完成。如果具有立法操作权的国家官员在内心并不希望有一整套管束自己的严密法律法系来规范自己的行为，就不可能真心实意地在立法中贯彻民主原则，立法质量的提高将是一句空话。民主的本质是人民当家作主，而不是由某些官员来“替民做主”。由此看来，依法治国的“启动”环节是居于领导层的国家官员实现法理念的变革。当然，静态启动时的阻力总是最大的，但是，倘若此环节不能启动，立法质量就不可能有质的提高。舍此之外，别无他计。转贴于论文联盟 　　2 政府法制干部素质的不断强化。这主要表现在：政府法制干部的专业知识得以优化，学历层次得以提高，且逐步趋向青年化。据统计，止1997年底，全市政府法制干部中属法律专业人员的为179名，占总人数的38%；属经济专业人员的为55人，占总人数的55%.具有大学本科学历的为173人，占总人数的37.1%，比1994年的117人提高了五个百分点；研究生学历以上的人数则由1994年的9人增至为1997年的54人，增加了9%.在年龄结构上，30岁以下的由1994年的49人增至为1997年的108人，占总人数的23%.在2000年市政府机构改革中，各行政部门还将学历层次较高的法律专业人员选配到法律机构工作，从而进一步强化了政府法制干部的素质。转贴于论文联盟 术来揭示规章条文内容。这样一来，虽增加了规章起草者的工作量和工作难度，但是，第一，采用条标后，由于增强了规章条文之间的逻辑性，规章条文内容也随之具体，文字容量亦随之增加。据统计，1980～1982年3年间，每个规章的平均字数为1689个，而1998～2000年三年间，每个规章的字数为3085个，平均约增加了一倍。使规章内容更为具体和完善。第二，条标的采用，由于便于守法者和执法者准确理解和把握规章条文的实质内容，这就便于守法和执法，使政府规章的规范作用得以更好发挥。由于采用条标对提高规章质量有一定好处，因而目前国务院制定的行政法规也采用条标形式。转贴于论文联盟 1