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行 政 华境外NGO财政监管改进研究 1 2 陈晓春 刘 范 (1· 湖南大学法学院及政治与公共管理学院副院长, 湖南大学非营利组织研究中心主任、 教授; 2· 湖南大学法学院硕士研究生) [摘要] 财政监管是规范在华境外NGO活动的重要手段。 针对境外NGO 的高层次立法正在稳步 推进, 但在财政监管方面, 还有很多补充和改进的空间。 基于目前财政监管在华境外NGO方面的具 体问题, 提出落实财政监管主体责任追究机制, 建立会计核算人员与审计组织数据库, 通过财政信用 评级进行分级管理, 针对信息不对称进行限额监管等建议; 并分析具有代表性的一类在华境外 NGO———境外基金会代表机构的年度财务会计报告, 提出目前这一财务会计报告存在的问题, 借鉴美 国的相关经验, 从增加项目财务会计报告、 单列管理费用表, 以及提高财务信息披露质量等方面提出 改进的建议。 [关键词] 责任追究机制; 信用评级; 信息不对称; 项目财务会计报告; 财务信息披露 [中图分类号] C912·2 [文献标识码] A [文章编号] 1003-7462 (2016) 01-0047-05 DOI:10.13977/ki.lnxk.2016.01.008 对来华活动的境外NGO依法进行监管是建设法治中国的需要, 也是现实的需要。 多年来在华 境外NGO 的活动始终没有在一个完善的法律框架下进行, 大量非正式渠道代替法律规定而发挥作 用, 对这些组织的监管也显得千头万绪。 目前, 国家已着手对在华境外NGO进行统一管理, 《中 华人民共和国境外非政府组织管理法 (草案二次审议稿)》 (以下简称 《境外非政府组织管理法 (草案二次审议稿)》) 高屋建瓴地对在华境外NGO进行了规制, 但一些配套法规、 实施细则还有 待相应补充, 从而形成一个完整、 严谨的监管体系, 而财政监管方面的改进尤为重要。 一、 创新和完善相关财政监管机制与手段 (一) 落实财政监管主体责任追究机制。 “财政乃庶政之母。” 通过财政监管, 可以对一个组织的活动方向有明确的把握, 因此财政监 管是规范在华境外NGO活动的重点。 在财政方面改进对在华境外NGO 的管理规定, 是完善对其 监管的必由之路。 《境外非政府组织管理法 (草案二次审议稿)》 中有关财政方面的监管规定主要 有十三条, 涉及登记活动、 临时活动、 项目活动, 包括提交资金来源材料、 通过规定银行账户管 理资金、 报备活动或项目实施的资金使用情况、 规定在中国境内活动可取得和使用的资金来源、 执行中国会计制度进行会计核算与审计、 临时活动结束后书面报送活动资金使用情况, 以及报送 上年度工作报告并接受年度检查等。 这些监督管理通过法律规定的在华境外NGO业务主管机关、 公安机关 (登记管理机关)、 财政部门、 外汇管理机关以及反洗钱行政主管部门等实施。 为了防止 出现财政监管上的政府怠惰情况以及历史上的非正式关系造成的 “放水”, 首先应落实财政监管主 本文系国家社科基金重点项目 《我国政府对境外在华非政府组织分类管理研究》 (编号: 13AZZ009) 的阶段 性研究成果之一。 ·47· 《岭南学刊》2016年第1 期 行 政 体责任追究机制, “谁签字, 谁负责”, 让每一个环节都权责分明, 端正相关部门与会计核算、 财 务会计报告审核主体的监管理念, 促进依法监管。 (二) 建立会计核算人员与审计组织数据库。 《境外非政府组织管理法 (草案二次审议稿)》 第二十九条规定: 境外 NGO代表机构应当执 行中国会计制度, 聘请具有中国会计从业资格的会计人员依法进行会计核算, 财务会计报告应当 经中国境内会计师事务所