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公众参与和现代行政法治的模式交迁 335 “去缸噩与与市政班” §II 回贯 公众参与和现代行政法治的模式变迁① 王锡辞＊ 一、民主理论与行政过程 （一）问题的提出 在《法律与行政》一书的开篇，伦敦经济学院的两位学者哈洛和 罗林斯写道，在每一种行政法理论的背后，皆蕴藏着一种国家理 论。②拉斯基则更为直接地指出，除非把宪法视为其作为堡垒捍卫 经济制度的一种宣示，否则无法把握其本质。③在这些命题的背后， ① 本文是笔者承担的国家社会科学基金《行政立法和决策过程φ 的公众参与研究》 （项目号： 05CFX026 ）的部分研究成果。该项目的成果包括一份报告（已提交）、一本专著 《公众参与和行政过程：一个理念和制度研究的框架》（中国民主法制出版社 2007 年版） 以及若干篇论文。此处的三篇论文属于本研究项目成果的一部分。特此向国家社科基金 委表示感谢。 ＊王锡镑，北京大学宪法行政法中心研究员，北京大学法学院教授、硕士生导师。 ②卡罗尔·晗洛、理查德，罗林斯：《法律与行政》，杨伟东译，商务印书馆 2004 年 版，第 1 页。 ③卡罗尔·晗洛、理查德·罗林斯：《法律与行政》，杨伟东译，商务印书馆 2004 年 版，第 1 页。 336 行政法论丛（第 JO 卷） 我们可以一一而且也应当一－感受到包括行政法在内的公法与政治 理论和现实政治过程的关系。事实上，离开了对行政与政治过程内 在联系的观察和理解，就很难理解行政法，原因在于，行政法本质上 可以被理解为一个关于行政活动的合法性解释框架：非民选的、无需 对选民负责的行政系统及其官员，其行使权力的活动如何才能具有 合法性（ legitirr肌 y ）。⑤ （二）民主理论对行政过程的要求 1. 参与和民主合法性 现代国家中行政权的行使及其活动，始终受到民主政治制度的 影响。在此意义上，我们也可以大致认为，当代国家的政治理论，主 要是民主理论。在不同的国家中，虽然民主政治的实践因为社会、经 济、文化等因素的差别而表现出各种各样的“特色”，但究其根本，民 主理论的根本要求在这些不同的民主实践中都得到了强调，那就是： 政治统治的合法性来源于被统治者的合意。这一观念实际上反映了 卢梭以来的社会契约和人民主权思想。 作为一种政治制度的民主的核心是关注统治的合法性基础。在 古典民主理论家的视野中，统治的合法性是通过人民直接参与而获 得的“意志”。卢梭认为，人民作为一个整体，直接地、在场地参与和 决定，是政治统治合法性的基础。卢梭强调，人们必须亲自参与法律 的制定和各种决策，法律和决策都应当以“公意”作为唯一基础，在 这样的条件下，人们“通过服从自己为自己制定的法律就可以获得 自由”。②人民的直接参与和自我管理，是卢梭民主理论的核心 ①这里所使用的“合法性” (I咽timacy ）概念，综合｛当代牛津简明英语词典》和｛朗 文当代英语词典》的解释，是指“拥有为普遍的行为标准所承认的正当理由状态飞｛布莱 克维尔政治学百科全书》对合法性的解释是：“任何－种人类社会的复杂形态都面临的→ 个问题，即该社会的秩序是否和为什么应该获得其成员的忠诚。”参见米勒、波格丹诺主 编：《布莱克维尔政治学百科全书》，邓正来等译，中 @I 政法大学出版社 2002 年版，第 439 ”“0页。 ( J. J. Rau回国u , The Social Contra时， C回国on （国ns.), Pe略阳如ks (19酌， p.64. 公众参与和现代行政法治的模式变迁