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农业行政合同 土地承包合同是行政合同吗？ 行政合同与民事合同最主要的区别自然是行政合同的行政性这一重要特征,如前的述，应主要从主体、内容、目的这三方面进行区分。 但由于中国缺乏专门的行政合同立法，一方面，理论上所确立的标准过于抽象。在实践中，一些被诉合同，仍不能通过其来获得区分，这就有赖于法律规定的进一步细化；另一方面，现行的一些法律之间存在一些矛盾。典型的例子是农村土地承包合同。中国《行政复议法》第6条第6项规定：认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的，公民、法人或者其他组织可以依照本法提起行政复议。根据这条规定，农村承包合同属于行政合同。但2002年8月29日颁布的《农村土地承包法》第五十三条规定：任何组织和个人侵害承包方的土地承包经营权的，应当承担民事责任。第五十六条，当事人一方不履行合同义务或者履行义务不符合约定的，应当依照《中华人民共和国合同法》的规定承担违约责任，根据这些规定，农村土地承包合同似又属于民事合同。 行政合同与民事合同的区分是行政审判的基础，二者区分标准的不明确，为行政审判带来了很大的难题。这就需要立法机关通过立法，统一标准，明确区分规则。 行政合同是行政机关以合同方式执行公务的一种新型的行政活动方式，二战后被广泛应用于行政领域。行政合同在实践中促进了行政的民主化，提高了行政效率，被视为现代政府所不可或缺的重要行政手段。在中国，行政合同理论研究比较薄弱，立法上处于空白状态，这给行政审判造成了一定的难度。 论农村土地承包合同的法律性质 “中国物权法律制度中，最体现中国特色的制度之一就是土地承包经营权制度，它突出体现了我国土地所有权与土地使用权的分离关系，是中国农村经济体制改革的基本经验在立法上体现。” 探讨农村土地承包合同的法律性质，不仅具有理论上的价值，而且具有司法实践的意义。“在司法实践当中，由土地承包经营权纠纷引发的案件中有相当一部分被法院以超过诉讼时效驳回。由于诉讼时效的适用范围和土地承包经营权的性质在立法上不是很明确，土地承包经营权是否适用诉讼时效的有关规定产生了不同的认识。”②之所以会对土地承包经营权的性质的认识产生分歧，关键在于对产生土地承包经营权的基础法律行为———农村土地承包经营合同的法律性质认识不同。有的认为农村土地承包经营合同是债权合同，产生的是债权性质的承包经营权，而根据我国现行法律规定，诉讼时效的适用范围为债权及其救济权，故其应当适用诉讼时效的规定；有的认为农村土地承包经营合同虽为债权合同但产生的是物权性质的土地承包经营权，不应适用诉讼时效。以上两种不同认识对于当事人的利益会产生直接的影响。 一、关于农村土地承包合同的法律性质的争议 关于农村土地承包合同的法律性质，学理上有很大的争议。主要的理论观点可以分为四种： (一)行政合同说。多数行政法学者认为农村土地承包合同是行政合同，不是民事合同。这种观点认为，土地承包合同类似于国有土地使用权出让合同，不是平等主体之间的协议，其权利义务内容也不是民事性质的内容。有的学者认为：“农村土地承包契约旨在促进农业、农村经济发展和农村社会稳定，其发包方通常是农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组，家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。……农村土地承包契约所涉及的诸多问题，用私法原理难以解释清楚。例如，发包方何以监督承包方依照约定的用途合理利用和保护土地？发包方又如何制止承包方损害承包地和农业资源的行为？尽管该法所规定的农村土地承包契约当事人承担违约责任的依据是《中华人民共和国合同法》，而现行合同法又属于私法范畴，但不能由此得出农村土地承包契约不是行政契约的结论。”③ （二）经济合同说。经济合同的概念最早产生于苏联，后为我国有关法规和规章所采纳。但“直到1981年我国《经济合同法》颁布以后，经济合同的概念在立法中得以确定，并在实践中极为流行。然而自该法颁布以来，在理论界对应如何区分经济合同和非经济合同的概念一直存在着不同的看法。”④其中一种观点认为，“当事人订立经济合同是为了满足生产的需要，订立非经济合同是为了满足生活的需要。”⑤所以，有学者认为：“农村土地承包合同反映的是生产、流通领域里的经济关系，与《经济合同法》中所列的十大类经济合同在主体、内容上有所不同，但签订合同的基本目的与基本原则是一致的。这就是说，承包合同是双方当事人为了实现一定的经济目的———生产、经营，明确相互权利义务关系的协议。”①而且从 立法来看，1986年的《民法通则》第27条就规定：“农村集体经济组织的成员，在法律允许的范围内，按照承包合同规定从事商品经营的，为农村承包经营户。”该规定也是突出了承包合同应该是以生产、经营为目的的。但是，“经济合同与非经济合同的区分使合同法规则分为两套，这对合同法律的适用带来极大的不便。”②