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第七章 依法行政 依法行政的內涵有兩個基本原則，第一個是「法律優越」，就是 立法機關所定的「法律」比行政機關所定的「行政命令」優越，行政 機關所定的行政命令和所作的行政行為，不得牴觸法律和上層位階的 法令；第二個是「法律保留」，就是關於限制人民權利或加給人民義 務等重大事項的規定，不許行政機關自己以行政命令的方式來訂定， 而要保留給立法機關以法律層階的法規來制訂，行政機關只能訂定 「限制人民權利或加給人民義務等重大事項」以外的規定。 本章想要帶領公務員將正確「依法行政」的觀念，淺顯而實用地 灌輸在平常辦公的思考之中，成為公務員平日生活的制約反應。此 外，本章尚要解決公務員關於：一、先後有好幾個法令──不溯既 往；二、同時存在有好幾個法令──法律競合（找一個最適當的法 令）；以及三、找不到法令──可不可自訂法令等疑惑。而在第八 章，將談到解釋和裁量等問題，並就沒有法令可依時，如何進行行政 作為說明之。 ?面對手上的業務該依什麼法令處理呢？想要推動或完成一件公 務，可是沒有法令可循怎麼辦？自己訂個依據吧？ 於思考「該依什麼法令處理呢？」之前，應該紮實建立正確的觀 念。 一、依法行政概念 因為以往公務機關或公務員把「依法行政」掛在嘴邊，普遍的認 知就是「要按照法令來做事」的意思，這只是依法行政的基層意義， 68 公務員行政法——行政法基礎教材 其實「依法行政」有著比字面意義要高的意涵，因為，如果行政機關 自己定個法規來給自己「依」，也不管是不是和其他法規牴觸，也不 管有們有侵犯到人民的權益，那麼行政機關所做的行政行為確實是 「按照法令來做事」，但是不是就沒有違背「依法行政」的原則呢？ 是不是就可理直氣壯地繼續執行了呢？ 當然不是，行政機關對「依法行政」的確充斥著不正常的怪異現 象。有法令就依法令行政，雖是基本要求，但往往沒法令可依時就自 訂或自己解釋，致使許多不符依法行政的法令、解釋，舉目可見，非 但不符合法治國的精神，對人民權益其實傷害頗大。檢討起來皆肇因 在首長、幕僚、承辦人欠缺依法行政的正確概念。所以，公務員，尤 其是機關首長，更應該深刻地瞭解「依法行政」的內涵，一方面在執 行的層面，一方面在立法及決策時的層面，都必須正確地運用。在另 一方面，有些行政機關又顯得太保守和消極，只要在沒有法令可依的 情形下，就完全不敢作行政行為了，因為害怕會有圖利的嫌疑纏身， 這就是不懂得決策裁量的問題。 法律優越原則 「法律優越原則」，也就是「立法機關代表民意所定的『法律』 比行政機關所定的行政命令優越（優越指效力為高之意）」的原則。 申言之，公務員必須體認現在政府的型態中，政府的行為，例如訂定 一個都市更新計畫或自訂一個處罰標準、行政規則，不可以逕自以政 府自己的意志來決定和執行（否則就是所謂的「獨裁政權」），而是 必須依據法令來行事；反面說明，就是行政機關所作的行政行為，不 可以牴觸憲法、法律或相當於法律層次的「法規命令（又稱授權命 第參講 第七章 依法行政 69 令，簡稱法規）1」，以及上級機關所定的行政命令，這就是「依法行 政」意涵中第一個要謹記的原則。 法律保留原則 第二個「依法行政」的原則，是所謂的「法律保留原則」，這是 沿用日本法學界的用語，常讓我國公務員搞不清楚意義，簡單說就是 「保留給法律來規範的原則」。再深入說明，就是指關於限制人民權 利或加給人民義務等「重大事項」的規定，要保留給立法機關，以法 律層階的法律來制訂或由法律中明白規定授權給行政機關訂定的法規 命令來規範，行政機關不能依自己的職權，以行政命令（行政規則） 來訂定限制條款；因此，行政機關只能訂定「限制人民權利或加給人 民義務等重大事項」以外的規定。反面說明之，就是行政機關若想訂 一個關於限制人民權利或加給人民義務等「重要事項」的規定，以達 到行政目的，就必須找出有法律依據或法律有授權行政機關訂定的依 據。例如某個行政機關為了周遭及機關內的環境衛生，自己訂定管理 要點，要點中規定：「凡機關周圍住戶距機關二十公尺內者，皆不得 畜養寵物，否則該機關得進行捕殺。」若這個機關並非有衛生上的極 高要求且經立法院通過，則上述之管理要點，顯已侵犯人民的生存自 由權，違背依法行政原則中之法律保留原則，該管理要點之該條規定 是無效的。 以上兩點，就是公務員耳熟能詳的「依法行政」的精髓。再繼續