秦汉地方行政运行机制初探.docVIP

秦漢地方行政運行機制初探 2014-09-28 09:55:35 《文史哲》 範學輝 秦漢地方行政必須在中央政令指導下運行。中央政令下行的主要形式是以皇帝名義發布的各種詔令，其次是諸公卿府的行政指令--府書也具有相當效力。秦漢帝國都很重視道路與驛傳的興建，並制定有嚴厲的法令、法規，來保證中央政令能夠迅速、準確地下行。地方信息反饋中央，則以郡、縣等行政機構的定期和隨時匯報為主要途徑，中央對其要求是時效性、完整性和準確性。中央政令下行不暢、不通，甚至在運行過程中變形，以及地方機構不報或者虛報信息，是秦漢地方行政運行機制中的痼疾。 　 一、中央政令的下達 　　專制君權的興起，是戰國、秦漢社會大變革中的突出現象。它打破了西周、春秋的貴族專制政體，剝奪了各級宗主對民眾和封域的所有權，從而實現了由城邦國家向領土國家的歷史性轉化，形成所謂“主有專己之威，臣無百年之柄”（註：《後漢書?班彪傳》。）的局面。地方行政的運行必須在君主的直接控制之下，皇帝的詔令成為各級地方官員處理政務的最主要依據。如《漢書?朱博傳》所說：“太守漢吏，奉三尺律令以從事”。而三尺安出？那便是“前主所是著為律，後主所是疏為令”（註：《漢書?杜周傳》。）。當然，詔令並非純為皇帝個人意誌，一般是朝廷集體討論的結果，反映整個統治集團的根本利益。因此，盡管秦始皇時“天下之事無小大皆決於上，上至以衡石量書”（註：《史記?秦始皇本紀》。），東漢劉秀也“以吏事自嬰，尤任文法，總攬威柄，權不借下”（註：《後漢書?光武帝紀》。），但是，在多數情況下，詔書的制定要經過如下程序：皇帝將問題交予有關機構和臣下討論，提出方案，然後經由皇帝批準，交禦史府擬定，最後經丞相副署，下達執行。這就是《史記》、《漢書》中經常出現的從“有司提議”到皇帝“制曰可”的過程。 　　秦漢時期皇帝詔書的種類繁多，《史記?秦始皇本紀》雲：“命為制，令為詔。”蔡邕《獨斷》說：“帝下之書有四：一曰策書，二曰制書，三曰詔書，四曰戒書。”《後漢書?光武帝紀》李賢註引《漢制度》記載較詳：“帝之下書有四：一曰策書，二曰制書，三曰詔書，四曰誡敕。策書者，編簡也，其制長二尺，短者半之，篆書，起年月日，稱皇帝，以命諸侯王……制書者，帝者制度之命，……露布州郡也。詔書者，詔，告也，其文曰告某官雲雲，如故事。誡敕者，謂敕刺史、太守，其文曰有詔敕某官。它皆仿此。”下達地方指導行政的詔令從內容上大致可分為三類：一是施政方針的推行與變革。如文帝二年下重農詔，和帝詔刺史、二千石“詳刑辟，理冤虐，恤鰥寡，矜孤弱”（註：《後漢書?孝和帝紀》。）等。這類詔書為數眾多，目的多在於敦促地方官清正廉潔，輕徭薄賦，治獄公正。二是中央以詔書的形式對地方行政、司法、軍事等較重大政務下達具體命令。三是皇帝有時使用璽書對某個地方官員加以褒獎或斥責。詔書的下行，在正常情況下多由禦史大夫下丞相，再由丞相府下郡國守相，然後經郡國逐級傳達到縣、鄉基層。詔書多數要求吏民盡知，所謂“布告天下，使明知朕意”者。漢文帝時賈山談到的“臣聞山東吏布詔令，民雖老羸癃疾，扶杖而往聽之”（註：《漢書?賈山傳》。），就是這一制度的反映。近年在四川省昭覺縣好谷鄉發現數塊東漢石表，據推測當地曾是公布詔令、立碑記事的重要場所（註：《文物考古工作十年》，文物出版社1991年版，第257頁。 ）。但內容涉及機密的詔書則不許泄露和公之於眾，違犯者要被治罪。武威東漢簡第13號“流槐丞彭祖，坐辭訟以詔書示之眾”（註：《文物》1993年第10期。）即較好的例證。 　　除詔書外，中央丞相、禦史大夫等公卿也可根據職權範圍向地方發布具體行政指示--府書，地方官員同樣必須予以執行。文獻中這一方面的記載相對較少，但可以借助簡牘中的材料勾勒出大致輪廓。（1 ）丞相府。丞相“入則參對而議政事，出則監察而董是非”（註：《後漢書?陳忠傳》。），此乃秦漢政治體制運行的樞紐。地方政務多需申報丞相府，相府也常下府書對地方行政加以指導。如居延新簡EPT53 ：63“酒泉太守移丞相府書曰：太守迎卒受兵”（註：本文引用居延新簡皆據《居延新簡》，文物出版社1990年版，標點為作者自加。）。漢代的丞相府書，在唐、宋發展成為堂帖子、堂劄子。北宋沈括說：“唐中書指揮事謂之堂帖子。曾見唐人堂帖，宰相簽押，格如今之堂劄子也”（註：《夢溪筆談》卷1《故事》。）。北宋初年趙普擔任宰相， 據稱“其堂帖勢力重於敕命”（註：《宋會要》職官一之71，又見《續資治通鑒長編》卷40。）。（2）大司農府。大司農分管財政， 在地方設有許多直屬的分支機構，也經常和地方政務發生聯系，郡府接受大司農指示很多。如居延新簡EPT52：470B：“陽朔三年正月盡十二月， 府移大司農部椽條”等。（3）宗正。宗正職掌皇族事務，由於疏宗散居各地， 因而也時常下府書於州郡。如甘谷漢簡第47號簡說：“