养老服务救助一项必要的制度安排1.doc

PAGE  PAGE 7 养老服务社会救助：一种必要的制度安排?基金项目：教育部人文社会科学研究项目“基于公共管理视角的中国农村养老服务体系建设研究”（12YJA630194）；辽宁省社会科学规划基金重点项目“辽宁城市化进程中失地农民社会保障问题研究”（L12ASH002）。 赵秋成1，杨秀凌2 （东北财经大学 1.公共管理学院；2.职业技术与继续教育学院，辽宁 大连 116025） 2014年1月13日投《江淮论坛》 摘 要：少子高龄化和市场经济条件下高龄、患病和失能老人持续增多，家庭越来越难以满足老年人的养老服务需求，一些无子女、少子女和子女不在身边的患病、失能甚至高龄老人的正常生活和生存受到严重影响。文章结合中国实际，从弥补养老服务体系建立前、后存在的养老服务特别是非基本养老服务“缺位”问题，探讨了建立养老服务社会救助制度的必要性和可行性，并提出了具体的对策建议。 关键词：少子高龄化；患病和失能老人；养老服务社会救助 一、引言 自2000年中国步入老年型社会以来，2012年我国60岁及以上老年人已达19390万人，占总人口的14.3%，按全国第六次人口普查（以下简称“六普”）时的比例推算，目前我国约有80岁及以上老年人2291.6万人，其中1305万人生活在农村；与2000年比较，60岁及以上老年人净增6392.2万人，年均增速3.70%，其中80岁及以上高龄老人净增1092.5万人，年均增速6.06%。而且，与人口老龄化和高龄化相伴随的是高龄老人及无子女和少子女老年人持续增多，一些孤寡、高龄、失能和患病老人的生活照料、疾病护理和精神慰藉问题日益严峻。“六普”资料显示，目前中国60岁及以上独居老人（1824.4万人）中有360.4万人为80岁及以上高龄老人，比重为19.75%；在60岁及以上老年人中，生活不能自理者（即失能老人）520.2万人，生活虽能自理但不健康者（这些人通常为患病高峰人群或潜在的生活不能自理人群）2455.3万人，其中63.38%的生活不能自理老人和68.51%的生活能自理但不健康老人均生活在农村。在社会保障水平依然低下、社会养老服务体系仍不完善、不发达的目前乃至今后相当长时期内，规模庞大且仍在快速增加的无子女、少子女及子女不在身边的高龄、患病和失能半失能老人的养老服务缺失问题值得关注。 养老服务是指为老年人提供的满足其生存、生活和心理需要的照料、护理、援助、慰藉等所有劳务活动的总称。养老服务保障是社会养老保障的重要组成部分。在中国，受生产力水平低下及计划体制制约生产要素流动和活力等方面因素的影响，人们长期为生存和温饱所困扰，满足基本物质生活需要素来被视作社会保障的“重中之重”，在这种情况下，存在“重经济保障，轻服务保障”问题实属正常，然而，这却使少子高龄化背景下养老服务保障严重滞后的问题更加凸显。虽然近些年国家日益重视老年人照护、慰籍和困难救助等问题，并陆续颁布了《老年人权益保障法》以及《社会养老服务体系建设规划（2011-2015）》和《关于加快养老服务业的若干意见》等一系列法规和政策文件，然而，由于目前我国养老服务体系仍处于初创阶段，多数无子女、少子女和子女不在身边的高龄、患病和失能半失能老人的生活照料、疾病护理和精神慰藉等需求仍无法得到满足，孤独感、被遗弃感在老年人中持续滋生、蔓延，老年人病死家中多日后方被发现的事件时有发生。此外，由于养老服务是以必要的人力、财力和物力为基础的，在城乡养老服务需求快速增长情况下，如何挖掘、调动及有效整合与配置有限的资源，特别是如何使养老服务资源具有更大的社会惠及面，在提高老年人整体生活质量的同时，发挥社会养老服务对扶危济困、帮贫救急的积极作用，因此就需要在建立城乡基本养老服务制度的同时重视养老服务社会救助制度建设，发挥社会救助在养老服务体系中查漏补缺的作用，为那些无法通过基本养老服务(1)得到满足而又不属于社会供养制度惠及群体（如城镇“三无老人”和农村“五保”人群等）的高龄、患病和失能半失能的贫困老人提供必要的养老服务支持。 二、养老服务社会救助是社会养老服务体系的重要组成部分 （一）养老服务社会救助及其救助对象 养老服务社会救助是指政府和其他社会群体对那些部分或全部失去自理能力而无法得到子女照护、进而陷入生存、生活和心理困境的老年人所给予的直接和间接服务支持。它是社会救助活动向老年人服务领域的延伸，是对以“全覆盖，保基本”为宗旨的社会基本养老服务制度的必要补充，是社会养老服务体系的重要组成部分。长期以来，人们所言的“社会救助”通常指物质性救助，是“社会成员因自然灾害、意外事故和个人生理、心理等原因陷入生存危机导致不能维持最低限度生活水平时，由国家和社会有关部门依法给予一定的物质或资金接助和扶助”[1]。即便有人认识到将“社会救助”局