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人民银行实施滚动预算的挑战与工作思路 　　【摘要】本文从实施滚动预算的背景、滚动预算的含义、滚动预算与年度预算的比较等方面入手，分析了人民银行实施滚动预算的意义、工作思路、面临的工作挑战，并针对实际工作中面临的问题提出人民银行实施滚动预算的保障措施。 　　【关键词】滚动预算 中长期规划 挑战 工作思路 保障措施 　　一、引言 　　上世纪六、七十年代开始，为了应对政府的财政危机，控制政府支出规模，减少财政赤字，提高预算资金使用效率，促进经济发展，欧美等发达国家开始实行中期滚动预算管理制度。如德国联邦议会于1967年6月通过了《经济稳定和增长促进法》，规定联邦政府应当制定5年期的中期财政计划，并将其根据每年的经济发展状况进行更新，此法后来成为德国中期滚动预算的指导性法律。1970年，美国国会通过了《立法改革法》，要求各行政主管部门对重大预算支出进行5年的预测，1974年的《预算扣押款项控制法》中进一步规定总统、国会预算委员会、国会预算局必须在预算过程中做出对多个预算年度的收支预测，此后，历届美国联邦政府都着手编制中长期预算。法国自1998年开始正式编制中期财政计划，并于2001年颁布《预算基本法》和《社会保障融资法》，确定了中期预算的法律地位，要求对提交预算法案之后4年的国家预算的收支情况进行中期预测。中期预算改革的实践，在很大程度上增强了这些国家的预算功能，预算的可持续发展问题得到缓解。 　　我国现在实行的年度预算制度中对多年度的因素也有一定的考虑。一是“六五”以来，财政部一直配合“国民经济和社会发展五年计划纲要”，编制“财政发展五年规划”。二是目前年度预算编制过程中会考虑上一年度实际执行情况。三是对于政府投资的重大工程的项目资金通常采取跨年度单独规划的方法。 　　在实践方面，我国从2008年开始将中期预算在省、市、县三个层次上进行试点，省级试点为河北省，市级试点为河南省焦作市，县级试点为安徽省芜湖市的芜湖县。各省、市、县在考虑区域财政发展特色的条件下引入了中期预算的基本原理，形成了各自的区域模式，取得了开拓性的进展。 　　十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和即将于2015年1月1日正式施行的新《预算法》中均强调：“各级政府应当建立跨年度预算平衡机制”，进行中期滚动预算改革正是建立跨年度预算平衡机制的内在要求。2014年9月印发《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）也进一步提出了要研究编制三年滚动财政规划，对未来三年重大财政收支情况进行分析预测，对规划期内的一些重大改革、重要政策和重大项目，要研究政策目标、运行机制和评价方法。2014年12月印发《国务院办公厅关于进一步做好盘活财政存量资金工作的通知》（国办发〔2014〕70号）指出盘活财政存量资金的主要措施之一就是编制三年滚动预算，从2015年起，在财政部编制全国三年财政规划、地方财政部门编制本地区三年财政规划的同时，对目标比较明确的项目，各部门必须编制三年滚动预算。 　　新《预算法》从法律层面强化了中期滚动预算的作用。预算编制的方法由单纯的年度预算逐步转变为中期滚动预算与年度预算相结合，对预算编制工作提出了新的要求。 　　二、滚动预算的基本概念以及和年度预算的比较 　　（一）滚动预算的含义和作用 　　目前对滚动预算的定义、时间跨度还没有统一的界定标准，滚动预算和中期预算、中期支出框架是一组涵义相近的概念。他们与年度预算最大的区别是在时间跨度上由一个会计年度扩展到多个会计年度，随着预算的执行不断延伸补充预算，逐期向后滚动，使预算期始终保持在一个固定的期间长度。一般讲，1年以上10年以下的预算称为中期滚动预算，10年以上称为长期预算，中长期预算编制包含各年度的年度预算，并根据实际情况对各年度的预算情况不断做出修正。10年以上长期预算的技术难度大，且不确定性很多，没有太大的实际意义。实践中，中期滚动预算多是3～5年，技术难度较小。大多数OECD国家都采取了中期滚动预算，如美国、英国、德国采用了5年滚动预算，法国采用4年滚动预算，澳大利亚采用3年滚动预算，每年编制一次，每次向前滚动一年。世界银行（1998年）把这种跨3至5个年度的预算规划称之为“中期支出框架”（medium-term expenditure framework，MTEF），它的目标包括：“一是通过建立一个在时间上连贯的资源规划框架，增进宏观经济平衡：二是通过确定不同项目或者产业部门的支出优先权，改进资源配置：三是强化资金和政策的可预见性，促使各部门提前规划确保项目的延续性；四是为下属部门提供一个总体硬预算约束和足够的自主权，鼓励资金的有效使用”。 　　（二）滚动预算与年度预算的比较 　　传统年度预算即按照预算年度每年都独立编制一次预