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市政管理体制 一、什么是管理体制 管理体制这一概念，主要是国内学者的提法，在国外的文献中较少论及。就是行政管理一词，也具有中国特色，其英文对应单词为“Administration”或“Public Administration”。与管理体制有关的研究，国外主要归在公共组织研究的范畴内。以必威体育精装版出版的公共行政学领域的经典著作《公共管理学手册》（Handbook of Public Administration）主要内容看，并无关于管理体制方面的论述，仅有组织理论部分与之相关。要知道，《公共管理学手册》并非一般意义上的手册，其第一版被《美国参考书年鉴》誉为“一个有接触学术价值的贡献”。它凝聚了35位本学科顶尖级专家的学术贡献，是百科全书式的学科发展的全景式画卷。 政府行政管理体制又称为行政体制、政府体制、政府管理体制或行政管理体制。对政府行政管理体制的概念，没有定论，国内的很多学者都是用描述内容的方式来代替管理体制的定义。 皮黔生在其著作《走出孤岛》中对管理体制以此加以论述。他认为体制改革的内容包括两个层次：一是作为基础的经济结构以及相关的经济模式；二是包括政企法律关系、权力来源和机构设置在内的管理体制。他还认为，政企关系的改变，将导致政府职能和政府定位的转变，这种改革就是管理体制改革。 行政管理体制就是国家行政机关以管理权限的划分为基础所设置的机构和各种管理制度的体系。或者说，行政管理体制就是行政管理的制度化、体系化。行政管理体制是指的国家行政权力的体制，它以行政机关为代表。行政机关是以具有不同管理权限为基础、形成等级和隶属关系的各级政府组成的。同时，就单独一个行政机关的内部说，也有职权的划分问题。包括内部各层次的职责范围和行使职权的方式方法等。 徐仁璋把行政管理体制概念中比较有代表性的观点分类如下： 制度因素说认为，一般意义上，行政管理体制泛指国家机构、企事业单位的组织机构设置与管理权限的划分的制度。此解释的缺点在如：范围过于狭窄，不能涵盖政府行政管理体制的所有内容，行政管理体制应包括行政组织、人事行政、政府管理决策和行政运行机制等诸多方面。 系统结构说认为，行政体制可以划分为四个结构层次：第一是组织结构，第二是职能结构，第三是权力结构，第四是利益结构。 机构系统说认为，行政体制是社会行政系统履行行政功能的一整套组织和机构。 机制说认为，行政体制体现行政机关组成形式、管理方式和行为总规范的运行机制。 关系模式说认为，“体制”，不是体系与制度的总称，而是体系与机制的总称。行政体制，是指行政系统的权力划分、组织结构、职能配置、运行机制等关系模式。行政体制，即国家行政机关的管理体制，是指行政组织的设置、职权的划分、人事制度及运行机制等的关系模式。 在此基础上，徐仁璋把政府行政管理体制是指以政府职责、职权为核心的制度化了的行政组织形态及其关系模式。其核心是政府的行政职能与职责，落脚点是组织形态及其关系模式。组织形态是行政体制的载体，没有组织形态，行政体制也就不存在。关系模式是行政体制的本质特征，它不仅指行政体制各要素间的相互关系，而且还强调了行政体制的稳定性。 我国传统的行政管理体制是脱胎于革命战争年代在社会主义改造时期基本确立的，是在大规模群众运动和不断强化指令性计划的过程中发展起来的，受到前苏联模式的很大影响。它只能适应高度集中统一的计划经济体制，其主要特点是政府按行政隶属关系，用行政手段分配资源，调控社会运行，使政府管了许多不该管、管不了、管不好的事情，而且条块分割，各自为政，互相干扰，互相扯皮。随着经济文化的发展和社会生活越来越复杂，这种行政管理体制的弊端显得越来越突出，已成为生产力发展的障碍。具体到行政管理体制的长远目标，正如全国人大七届一次会议所确定的，就是建立起“符合现代化管理要求，具有中国特色的功能齐全、结构合理、运转协调、灵活高效的行政管理体系”。 从以上论述可以看出，行政管理体制是一个中国特色的概念，但是其主要内容仍然是建立在公共组织理论的基础之上，具体包括以下三个方面的内容：行政职能的界定，组织结构的设定，以及组织内部不同部分之间的相互关系。为了探讨国家综合配套改革试验区对行政管理体制的影响及创新要求，下面对从组织理论角度行政管理体制设计加以简要分析。 二、管理体制设计的理论框架 1．组织设计的理论 （1）目标和职能分工 职能分工是进行组织设计的关键，组织设计在这一阶段的主要任务是决定如何进行分工和分工到何种程度。只有进行科学的职能分工，才能提高组织运行的效率，从而有助于组织目标的实现。 组织职能分工的基础是对组织职能的界定，而这又取决于组织的目标和定位，组织设计是为组织目标服务的，如果组织目标发生变化，就要求组织职能和组织结构也要相应变化，才能适应组织发展的要求。因此，组织目标是行政管理组织设计的起点，也是行政管