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世界银行 1999年12月 第3 4期 减贫和经管评论 公共部门 减少法院耽搁：美国的五个教训 处理案子中长时间耽搁在许多司法制度下是司空见惯的。尽管法院制度各有不同， 但是改革者可借鉴他国经验，帮助发现问题，提示新的方法，突出潜在的缺陷。 在美国，法官、律师和政策制订者们在几近五十年的时间里，进行了多种试验，来加快对民事和刑事案件的处理。在此方面取得了若干经验教训。也许最令人吃惊的是，周密的减少耽搁计划可以改善司法制度的质量，即使它最后对案件处理时间不会有什么影响。 耽搁无法通过立法加以消除 70年初，美国国会和几个州的立法部门制订了法律要求刑事案件得到迅速结案。这种“快速审理”法案通常对刑事案件每个诉讼阶段（从逮捕到审理）的完结规定一个期限。如果到期未完结，该案通常即会被撤销。也有例外情况，如生病，而且往往还有一种适合所有情况的例外情况，允许“从正义出发”超越期限。但是，法官须严格地把握这些条款，以确保处理案件严格的时间期限的执法目的不会受到损害。 尽管上述法律具有清楚明确的要求，但很少能缩短审理时间。在此情况下，要看一部法律是否有很多期限例外或是只有很少严格的例外。至少是在美国，简单地命令法院加快处理成山的案子证明是失败的。 承诺是必不可少的 为什么快速审理法案不能实现其目标呢？一个线索是没有哪一个司法制度可以通过时限实际减少耽搁。在所有这些司法制度中，总有某个或更多的法官承诺减少耽搁，并愿意率先做出这种努力。 相反，在快速审理法案得不到执行的法院制度中，这些法案的实施往往受到法官、律师和其他司法工作人员的强烈反对。如果快速审理法的目标对象反对这样做，他们总是可以到从法律中找到办法，从肆意援引允许豁免时限的例外到创造性地计算时限使其失去任何影响。 快速审理法案的失败显示了美国减少耽搁措施经验中的一个更为重要的教训： 没有一项措施可以在没有直接介入司法实践人士的积极参与情况下取得成功。法院受到一系列复杂的正式规则和非正式做法的制约。法官、律师和其他在法院系统工作的人员比任何其他局外人更多地了解其规则，并且可以利用这些信息上的优势去击败他们不同意的改革。因此，让司法业内人士参与改革对于设计一个成功的减少耽搁计划是十分关键的。 须解决激励问题 美国第一个减少耽搁计划是在二战后实行的，它基于这样的认识：耽搁是管理不善、效率低下的法院大量案件堆积的结果。因此，人们自然地认为，法官、律师、法庭书记员和其他司法人员对于其承接的任何工作都是懒惰的。因此，在这种结构改革中，引入了自动制度、改革了程序并增加了法官数量，以求解决存在的问题。 但是，随着结构改革对于审理时间没有产生什么作用的情况变得越来越明显，改革者开始重新考察这种认识。实证研究显示，对于几乎同样的结构、案件量和人员水平，各法院耽搁仍存在巨大的差别。这些研究表明：耽搁并非消极参与方的外在表现，而是法官、律师、诉论人和司法制度中其他参与方行为的结果。 要改变行为要求改变激励。在美国，许多成功的耽搁减少计划都始于对法官的激励。对于愿意确定明确听证、审理日期或采取其他方法控制诉讼时间的法官实行奖励。这些法官反过来又找到一些方法来操纵对出庭律师的激励，在许多情况下，对那些试图寻求不合理地继续审理或采取其他方式试图拖延结案的律师进行处罚。 详实的实证分析是十分关键的 一些耽搁减少计划之所以失败，是因为它们是基于一种不完善的分析。例如，1990年的一项法律要求美国联邦司法部门减少耽搁和与进行民事诉讼有关的成本。该法案要求联邦审判法院花费大量的时间和精力制订减少民事案件审理时间的政策。该法律是基于这样的理念：联邦法院的民事诉讼要用数年审理时间，而且会花费有关当事方成千上万美元的律师费用，甚至会上百万。但是，五年之后对此措施所做的一项认真的评估显示，它并未产生多大的影响。 为什么呢? 评估显示：联邦法院中典型的民事诉讼并不需要几年时间，也并不需花费很多的钱才能结案。平均诉讼时间为9个月，有关方的花费为五万美元，普遍认为，从联邦法院案件的总体复杂程度看，这样的数字是合理的。此项改革是针对一些典型案件，即那些持续数年，甚至头十年，并且律师费用高达数百万美元的案子。不论它们对这些少数案件的影响是怎样的，这些改革对于缩短联邦法院受理的大多数民事案件审理时间并未产生多大的作用。 这种错误是可以避免的。图1显示了美国四个城市刑事案件结案所用的时间。在罗德岛州的普罗维登斯，四分之一