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香港落实企业安全主体责任的做法 余耀光 (香港安全工程师学会会长 博士研究生) 【撮要】本文从香港安全法规的转变，探讨了法例转变的原因及理念，认为安全的事项，该由产生问题及面对问题的一方解决才是高效的。政府立法及执法机关应定立宽阔的、概括性的，但又有明确原则性及责任性的「表现为本」法律条文，让行业在「自我规管」的框架下定立自身行业准则，组织自己内部解决问题。香港政府定立安全管理规例，目的就是从监管角度让企业自我落实安全政策。监管，但不干预，想信就是我们未来的方向。 【关键词】：鲁奔驰报告 表现为本 自我规管 一般性责任 一、引言 在现今社会以制造业推动的社会经济体系，根据国际通行模式和国际劳工组织的工作原则，“政府、企业和劳动者”三方协商机制是一个有效的互动关系。可是，生产与安全一直存在着竞赛关系。高速高能量的设备，带来杀伤力更大的危机；不断更新的工业化学品也带来更多的健康危害。企业管理层为追求眼前最大利益，只求最大的生产值，妄顾劳动者安全；而劳动者为求稳定职位，亦置自身安全于不顾。立法机关为解决安全生产问题，也不断推出新法例以应付不断的生产技术转变。随着法例法规的不断更新，但工伤事故率却出奇的「平稳」，而非期望性的因法例的加强规管而减少发生事故率，这其中的原因究竟为何？笔者究其原因，是三方制的平衡变了，变得太依赖政府、依赖法规、依赖监管机构去协助企业监管安全。 二、转折点 为解决这个不寻常的现象，英国政府终于在一九七Ｏ年中决定成立一个工业安全调查委员会，并委任鲁宾士宾士涵 如要令情况改善，该报告认为解决问题的最基本责任落在由谁产生该问题及由谁需要面对该问题的人去解决，而非由立法或执法机关去指导。鲁氏报告继续指出，以往法例过于鼓励受管制者（企业管理层）对法律条文的倚靠而缺乏自我监管的模式，立法机关实在有需要注意将立法模式从以往政府行为模式转向为鼓励及改变被监管者的态度的模式，令他们明白他们有着基本的责任去处理自身内在安全问题，以表现来确立企业对法律条文的遵从，这种条文报告内称之为「表现为本」的法律。这样，企业为追求自身表现去配合法律条文的要求，就需要发展一套行业内部「自我规管」安全问题的框架及组织体系。 该报告还指出，在「自我规管」的信条下，企业主管有需要向辖下的劳工磋商有关工作上的安全问题，在一个由各方业内团体所制定的行内标准及在违反法例法规框架的情况下，互相找出工作上的各种安全问题、评估风险及制定相关安全控制方案。而在立法机关方面，则有需要制定一套新的「表现为本」法律条文，以适应日新月异的科技，避免出现法律条文的灰色地带。这类条文的特征为应具有宽阔但却包含清晰的、有原则性及责任性的定义。这些条文并不设定特定的标准及方法，它们兼容性强，可以让企业在「自我规管」下，以自己的方式去解决安全问题。这套新法例是为倡导企业主动的推行安全管理及让企业内所有人皆热诚的投入安全事务。而事实上，当该报告提交英国国会后，英国就将报告的建议落实，更于1974年推出了现今的《工作安全与健康条例》。 三、香港安全法例历史演变 香港从一个小渔港，因为地理上的优越及各种原因，引入了大量的外资在香港发展了工业， 一台台的机器、一间间的工厂、一群群的劳动者，就衍生了劳动人口的安全问题，香港于1955年推行了《工业雇佣儿童条例》(已废除)，1937年推行了《工厂及工场条例》(已废除)及于1955年推行了现今仍在生效的《工厂及工业经营条例》。 随着工业的蓬勃发展，香港政府不断的立法制定新的安全法规去解决社会劳动人口的安全问题，这样就形成了生产与安全立法的竞赛状态。事实上，从1955年至1988年共33年间，香港劳工处已由《工厂及工业经营条例》赋予的权力下产生了共26条附属规例。经过一段时间验证，这样的竞赛环境下，立法与执法机关都处于十分不利的情况。当时香港政府参考了《英国鲁宾士1989年在《工厂及工业经营条例》第六条下，加上了雇主及雇员的一般性责任条款，落实了该报告的「表现为本」立法理念。 社会对任何新法例总会有一段适应期，特别是一般性责任条款所包涵广泛的概括性。于1995年中，为改善香港的工业安全，香港政府进行了一项有关工业安全的《香港工业安全检讨白皮书》作全面咨询，以规划长远的安全策略。为了促进工业安全，政府采纳多项改善措施，包括引进安全管理制度等等。 于1999年11月，香港政府终于定立了《工厂及工业经营(安全管理)规例》，而该规例已于2002年4月正式执行。引进安全管理制度的理念在于建立一个「自我规管」的工作模式，因为政府相信保障工作安全与健康的责任，基本在于那些引致危害和在工作时遇到危害的人，即是雇主和雇员，而最终的目标，是要他们在工作安全方面做到「自我规管」。 有关这方面的理据，可从其它国家和本港经验看得到。英国、日本、澳洲和