土地行政问责对地方土地行政外部生态的作用机理.docVIP

土地行政问责对地方土地行政外部生态的作用机理 　　摘要：2009年土地卫片执法至今，土地行政问责已实施7年，土地行政问责对于土地行政生态应产生何种影响，笔者依据行政生态理论，构建出土地行政问责对于地方土地行政生态的作用机理。从内外部生态角度进行分层梳理，并提出相应的提高土地行政问责效果的政策建议。 　　关键词：土地行政问责；外部生态；政策建议 　　中图分类号： F301 文献标识码： A DOI编号： 10.14025/j.cnki.jlny.2016.09.065 　　土地行政问责制在中国推行数年，问责标准不断完善，问责力度不断增强。但由于土地的稀缺性，致使部分地方政府常常无法抵挡土地背后的巨大经济效益诱惑，铤而走险违法用地。据《中国国土资源报》2013年土地督察数据显示，2013年土地管理中仍存在诸多问题。 　　1 土地行政问责对地方土地行政外部生态的作用机理分析 　　1.1土地行政问责应改善地方土地政治生态 　　1.1.1促使地方土地部门绩效考核指标不断完善，评价主体多元化 为实现土地行政问责的最佳效果，行政问责体制内不断引入绩效考核和公民参与等新的管理方法，问责的侧重点逐步偏重于行政行为结果。问责需要依据考核结果进行评判是否问责，因此土地行政绩效考核指标无疑是土地行政问责必要性的衡量尺。 　　土地违法不断出现新问题，土地绩效考核指标需细化以规范土地行政行为，抑制土地违法现象的蔓延。土地行政问责背景下，地方政府及土地管理相关部门对绩效考核的重视度加深，绩效考核指标对土地行政人员形成正向引导作用，并结合问责结果达到警戒效果。土地行政人员在土地执法过程中，主动依据绩效考核指标规范自身行为。 　　1.1.2促进官员晋升选拔机制不断完善 随着社会经济发展，为获得高GDP指标，在绩效考核中脱颖而出获得晋升机会，地方政府及土地行政部门工作人员主动迎合并无止境满足开发商的需求，以致违法违规批地用地现象不断涌现。针对地方土地行政人员个人逐利求政绩的“经济人”现象，对土地违法违规行为的问责能够一定程度上整治土地行政违法现象，土地行政问责通过负向激励实现对土地违法行为的惩治和警戒，但治标不治本。基于对土地行政人员的经济人假设，官员晋升考核指标能够通过设定具体的绩效考核标准，以积极、正向的土地执法要求引导行政人员在土地行政中规范用地、合法合规用地，以实现正向激励作用。 　　随着土地行政问责的不断推进，官员晋升考核指标也应随之不断跟进，激励土地执法过程中合法合理性行为。2012年5月21日，人力资源社会保障部及国土资源部公开评选全国国土资源管理系统先进集体及先进工作者，以激励土地资源管理系统干部奋发向上，更好地履行国土资源管理部门的职责。 　　1.2土地行政问责应改良地方土地行政经济生态 　　1.2.1降低地方对土地财政的依赖程度 依据经济人假设，地方政府及土地行政人员偏向于产生符合逐利取向的行为选择，土地财政一方面能够刺激地方房地产，拉动经济，另一方面，通过土地使用权转让所得的财政收入可成为地方提供公共产品、公共服务的经济支撑。 　　土地财政使得农地转化为工业用地，一定程度上推进了城镇化，推动社会成功转型，但也产生耕地锐减、高房价、中央地方政策相悖等问题。土地资源总量不变，农用地转化为工业用地过程中，必然产生耕地锐减新问题。土地行政问责的实施，一定程度上打击了地方政府违法违规批地用地现象，理论上应对地方土地财政依赖度产生正向影响，地方土地财政现象应获得缓解。 　　1.2.2有效缓解地方土地供需矛盾 随着土地行政问责制度的不断推进，卫片执法检查成为中央监督地方用地情况的常规性手段。地方政府在土地管理过程中忽视集约利用，致使企业占地不用问题不断蔓延，在获得批地后，企业来按期开工，致使用地容积率下降，土地闲置现象日益严峻，从而进一步加剧土地供需矛盾。 　　土地行政问责通过促使地方政府合法合规用地，以提高土地资源的使用效率，有效缓解土地供需矛盾。国土资源管理部门在土地卫片执法监察中，通过调查并跟踪地方政府批地用地情况，定期对土地违法违规行为进行处理，督促项目企业严格按照供地要求使用土地，解决土地资源闲置浪费等问题，有利于增加土地供给量，为地方经济发展提供充足动力。 　　1.2.3遏制土地管理领域的“寻租行为” 国家土地总督察姜大明在全国国土资源系统党风廉政建设视频会议上强调：“用零容忍的态度惩治国土资源领域腐败”。“灰色收入”的形成原因是土地管理领域的“寻租行为”。依据布坎南寻租理论，企业家在寻利过程中发现自由竞争不具优势，继而选择寻租获得，以通过非法的手段取得额外收益。在土地管理领域的“寻租行为”中，经济利益转接直接表现为土地行政人员的灰色收入。 　　土地领域寻租行为产生过程如图1所示，土地资源作为生产的重