论清末行政裁判院的设筹之争.docVIP

论清末行政裁判院筹设之争 孙兵* （西南政法大学，重庆 400031） 摘要： 清末围绕官制改革中的行政裁判院的筹设，在保守派与改革派之间展开了一场激烈的争论。形成三种观点：一是主张设行政裁判院，改组都察院；一是保留都察院，无需再设行政裁判院；还有一种观点，既增设行政裁判院，又保留都察院，此观点为统治阶级所采纳，并最终促成我国第一部行政诉讼法草案，即《行政裁判院官制草案》的形成。但由于清末专制集权的特定环境，决定了行政诉讼制度在我国产生的零可能性。 关键词：清末 行政裁判院 筹设之争 一、清末行政裁判院筹设之争的背景与缘起 晚清的变法修律，被誉为“中国法律史自李悝、商鞅变法后，两千年来封建统治者自己所进行的一次很重要的法律改革”[1]，它不仅启动了中国法制近代化的历程，也标志着“中华法系的解体”。改革意味着创新，但也意味着阵痛。一面是以自由、民主、平等、权力分立、人权保障为核心价值的先进资产阶级法律文化，一面是以专制、集权、三纲五常、义务本位为核心的落后封建专制法律文化，当两种性质完全不同的法律文化交织在一起，虽说不上水火不相容，但也绝对火星四溅，冲突激烈。如围绕《大清新刑律草案》的制定，就展开了一场尖锐冲突，即代表封建法律思想的礼教派与代表资产阶级法律思想的法理派之间的激烈争论，史学上称为“礼法之争”[2]110。其实，围绕清末的官制改革，在保守派与改革派之间也展开了一场较量。主张官制改革的一派是原来的汉族地方督抚、洋务派和满族亲贵中所谓的新派人物，以载泽、袁世凯、戴鸿慈、端方、江春霖、杨晟、岑春煊、赵炳麟、徐定超、阎毓善、程德全等为代表，他们通晓宪政，力主改革积弊丛生的旧官制；另一派则是沿袭封建传统，维持旧制的一部分人，主要是满亲贵族和少量汉族大臣，以奕劻①、铁良、荣庆、瞿鸿禨、文海、麒德、涂国盛、张世培为代表，他们因循守旧，担心大权旁落，从而反对改革官制。两派之间，围绕着要不要进行官制改革，怎么进行官制改革，展开了激烈的权力之争，当时的日本报纸对此都有评论，并称前者为“改革派”，后者为“守旧派”。[3]而行政裁判院的设废问题，就是两派之间关于中央官制改革一个激烈的争点。 行政裁判院，因专司“人民不服公权力违法侵害其权益行为而控诉”的案件，而形成于法治国时代，与权力分立理、人权保障相伴随，其发端于法国，正式诞生于1872年，时适我国清穆总同治十一年，然后迤逦而下到德国，辗转东传到日本，再飘逸过海为中国所继受；而都察院，中国皇帝之耳目，以维系皇令之执行，整饬朝纲，纠察百官，指陈阙失，审理冤滞为目的，正式成立于崇德元年（西历1636年）。正是由于行政裁判院与传统的都察院有着职能上的相似，才有人把二者相比拟。最早把二者联系起来的学者是日本学者织田万，其在《清国行政法》中称都察院为“监察行政得失、查办官吏邪正、伸张人民冤枉、干与终审裁判，即为唯一最高之行政监督机关也”、根据其职能职权，“可谓实质上之行政裁判者也”[4]。正式把都察院与行政裁判院相提并论的是清末考察政治馆拟设行政裁判院的说帖，其言：“谨按唐有知献纳使，所以申天下之冤滞，达万人之情状；与御史台并列，今各国有行政裁判院，凡行政各官之办理违法致民人身受损害者，该院得受其呈控而裁判其曲直。”[5]既然有传统的都察院，就不需设行政裁判院，还是以行政裁判院代替都察院，抑或保留都察院的同时，设立行政裁判院，围绕上述问题，改革派与守旧派展开了一场争论，也正式开启了近代中国行政法领域关于行政法院的存废及采用何种体制的长达20多年的激烈争论。 二、关于行政裁判院和都察院的设废之争 关于行政裁判院与都察院的存废之争,大致有三种观点：一是主张设立行政裁判院，改组传统的都察院。上述的考察宪政大臣之一的戴鸿慈就是此观点的主要代表者。设立行政裁判院，以“专理官民不公之诉讼，及官员惩戒处分，凡内外百僚之办事无成效者，并有弹劾之责。”[6]125 虽然都察院与行政裁判院在整饬吏治方面的职能有重合之处,但考虑到都察院有言事之责,遂建议将都察院改为集议院，以采择言事，取决公论,即将都察院改为议院之一部。一是主张保留都察院，不设专门的行政裁判院。持此种观点者，以江西道监察御史叶芾棠为代表，他认为“科道为风宪之官，司喉舌之任，所以条陈治道，纠劾官邪，责任至为隆重。今改都察院为集议院，不使其言得以上达，而弹劾之权乃属之行政裁判院。夫官制既改，僚属俱由长官荐辟，万一有窃权植党，如严嵩当国，台谏尽置私人，凡有爱憎授之论刺，是朝廷之耳目，悉为权要之爪牙，国是尚堪间乎。此都察院万不容轻改者也。”“纠弹不法，下通民隐，剔弊锄奸，宜仍归都察院，则行政裁判院可无庸设。”[7]此观点得到督察院的许多现任御史的积极支持，甚至连清政府从政局稳定出发,也倾向于保留督察院或是降其改组为宪政所能接受的新机关。②还有一