【2017年整理】论“一国两制”下港澳特区的对外事务处理权：一个比较宪法的视角.docVIP

《“一國兩制”研究》第4 期论“一国两制”下港澳特区的对外事务处理权：一个比较宪法的视角王长斌*? 澳门理工学院博彩教学暨研究中心副教授级研究员《香港基本法》和《澳门基本法》为港澳两个特别行政区赋予了广泛的对外事务处理权，这在世界宪政史上是一个相当大胆的制度安排。对外事务处理权被视为国家主权的重要表现，因此地方政府的作为向来有限。即使在实行联邦制的国家，也是如此。因此，作为一种几乎全新的制度安排的模式，两个特区的对外事务处理权具有重要的宪法学意义。例如，为甚么要赋予地方政府处理对外事务的广泛权力？中央政府与地方政府应当如何分配处理对外事务的权力？地方政府享有较广泛的对外事务自主权是否对国家主权形成冲击？如果形成冲击，又怎样控制？等等。但是，迄今为止，学术界对港澳特区对外关系的法律研究，基本上是从国际法的角度进行的，关注的着重点集中在港澳的国际法律地位以及条约在港澳的实施等问题上。而从宪法或宪政角度研究特区对外事务权力的，除了几本宪法或基本法的教科书之外，尚属鲜见。 本文尝试从宪法的角度研究港澳特区的对外关系问题。而且，本文将把港澳特区的对外事务处理权与中国内地以及世界其它国家关于这一问题的宪政安排进行比较研究。本文第一部分概述港澳基本法对于港澳特区外交事务以及对外事务的制度安排，并研究这一制度安排的特点。对于后一方面，笔者将把港澳特区对外事务放在中国以及世界其它国家处理类似事务的大背景中进行研究。第二部分从理论上以及功能意义上探讨这种制度安排对于港澳(在一定程度上也可以包括其它地方政府)发展的必要性与合理性。第三部分研究中央政府对港澳特区对外事务权力的控制。港澳在对外事务上的权力，尽管广泛，但是仍然受中央政府的控制。本部分研究中央政府控制的必要性以及控制过程中容易产生的问题。第四部分研究中央与港澳特区政府在处理对外事务时的合作问题。中国内地与港澳特区的利益在绝大多数情况下是一致的，双方应当充分利用基本法设定的机制，获得双赢局面。 一、基本法关于港澳对外事务权力的安排和特点 (一) 外交事务和对外事务的概念 《香港基本法》和《澳门基本法》均在第13条规定，中央人民政府负责管理与港澳特别行政区有关的外交事务，中央人民政府授权港澳特别行政区依照港澳基本法自行处理有关的对外事务。 两部基本法均未就“外交事务”和“对外事务”下定义。但从上述规定看，外交事务概念比对外事务概念的范围要宽。换言之，外交事务包括对外事务。从权力分配的角度看，根据基本法的规定，与港澳有关的所有外交事务权都属于中央政府，但中央政府授权港澳特区处理部分对外事务。这些对外事务的具体内容，分别规定在两部基本法的第七章，主要涉及经济、文化等方面的对外交往。所以，中央政府授予港澳特区的对外事务处理权，主要是关于经济、文化等方面交往的内容。与国家主权联系较密切的、有关国家与国家之间正式交往的内容仍然保留在中央人民政府。例如，外国政府要在香港或澳门设立领事机构或其它官方、半官方机构，必须经中央人民政府批准。 (二) 港澳特区政府对外事务权的具体内容 按照两部基本法的规定，港澳特区政府的对外事务自主权主要有以下6个方面的内容： 1. 单独缔约权 港澳特区可在经济、贸易、金融、航运、通讯、旅游、文化、体育等领域以“中国香港”或“中国澳门”的名义，单独地同世界各国、各地区及有关国际组织保持和发展关系，签订和履行有关协议。2. 参加国际会议和国际组织的权力 对以国家为单位参加的、同港澳特区有关的、适当领域的国际组织和国际会议，港澳特区政府可派遣作为中国代表团的成员或以中央人民政府和上述有关国际组织或国际会议允许的身份参加，并可以“中国香港”或“中国澳门”的名义发表意见。港澳特区可以“中国香港”或“中国澳门”的名义参加不以国家为单位参加的国际组织和国际会议。3. 参加外交谈判的权力 港澳特区政府的代表，可作为中国政府代表团的成员，参加由中央人民政府进行的同港澳特区直接有关的外交谈判。4. 签发特别行政区护照和其它旅行证件的权力 中央人民政府授权港澳特区政府依照法律给持有港澳特区永久性居民身份证的中国公民签发港澳特区护照，给在港澳特区的其它合法居留者签发港澳特区的其它旅行证件。并且，中央人民政府协助或授权港澳特区政府与各国或各地区缔结互免签证协议。5. 实行出入境管制的权力 港澳特区政府可对世界各国和各地区的人入境、逗留和离境，实行出入境管制。6. 设立经贸机构的权力 港澳特区可根据需要在外国设立官方或半官方的经济和贸易机构，但需要报中央人民政府备案。 (三) 基本法关于港澳特区对外事务自主权规定的广泛性是史无前例的 港澳特区对外事务自主权的广泛性，几乎是无与伦比的，这一点，无论从中国的角度，还是世界的角度；无论是与其它国家的横向比较，还是与历史上出现过的自治地区的纵向比较，