《行政复议前置-高等教育行政诉讼的制度选择.docVIP

行政复议前置:高等教育行政诉讼的制度选择 摘 要：高校因行使法律、法规授予的行政职权引起的行政争议，应当适用行政法予以解决，行政诉讼介入高等教育是大势所趋。教育专业性对大学自治的诉求，以及法院对司法成本激增的顾虑，是阻碍司法介入高等教育的双重难题。行政复议前置制度可以在保证解决教育争议的专业性和降低司法成本之间寻求平衡，能够为当事人权益提供有效救济，给教育系统内部纠错提供最后一次机会，使司法介入高等教育具有更大可行性。 关键词：教育法；行政复议前置；行政诉讼 2004年以来就一直有消息说最高人民法院将出台司法解释，要把高校招生、学历学位颁发、重大纪律处分等方面的教育纠纷纳入行政诉讼的范围［1］。近年来，最高人民法院《关于审理教育行政诉讼的若干问题规定(征求意见稿)》在教育行政部门、高校等相关单位多次反复征求意见，各界针对行政诉讼如何介入高等教育也作了不少探讨。 一、行政诉讼介入高等教育的“行”与“不行” 高等教育行政诉讼的提出，源于上世纪末期频繁出现的学生与学校之间就高校行政权力侵犯受教育权引发的纠纷。行政诉讼是解决行政纠纷最重要、最权威的一个环节，但行政诉讼介入高等教育却存在种种阻碍。 （一）高等教育行政诉讼的必要与可行 在各种教育纠纷中，高校与学生之间在某些关系中存在明显的不对等地位，学生面对高校的权力行为，往往处于明显弱势，因而当其合法权益受到侵害时，补救就显得非常困难。由于长期受大陆法系“特别权力关系”理论的影响，我国高校行政权力运行一直脱离法律的监管，高校成为行政法治的真空地带。在高校纠纷中，由于缺乏相对应的公力救济裁判机构和裁判机制，导致受侵害者的许多权利无法通过国家权力的强制介入获得救济［2］。通过观察高校权力特征，我们可以发现高校行使的一部分权力明显具有国家公共职权的特性，是一种行政权力。虽然高校因其专业技术性，应当享有充分的自主权，但由于行政权力属于法律、法规授权而来，不能混淆于高校的自治权。高校行政权力在现实运行中存在的诸多问题，不利于师生合法权益的保护，也不利于行政权力的正确行使，应当加强对高校行政权力的法律控制。 《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第1条规定：“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”多数学者认为，高校具有国家行政职权，其行为很多在性质上属于行政行为。像高校这样的事业组织经法律、授权行使行政职权时，亦可担任行政主体的角色，也应遵循行政法的基本原则和程序，因此也是行政诉讼的适格被告［3］。目前，世界上不少国家和地区都已经承认高校的行政主体资格，将高校行使的某些行政权力纳入司法审查范围。比如日本不服审查法规定：学校对学生所作的处分，学生可以对其声明不服，请求审查或声明异议。在我国司法实践中也已经承认了高校一些行政权力的可诉性，某法院在“田永诉北京科技大学案”的判决书中写道：“在我国目前情况下，某些事业单位、社会团体，虽然不具有行政机关的资格，但是法律赋予它行使一定的行政管理职权。这些单位、团体与管理相对人之间不存在平等的民事关系，而是特殊的行政管理关系。他们之间因管理行为而发生的争议，不是民事诉讼，而是行政诉讼。” 李斯令， 夏理淼：行政复议前置：高等教育行政诉讼的制度选择 （二）大学自治与司法成本是高等教育行政诉讼面临的双重难题 自19世纪德国思想家、教育家洪堡提出大学学术自由以来，大学自治一直影响着现代大学制度。高等教育学通说认为，大学自治的理由在于大学是生产和传播高深知识的地方，高深学位需要非凡的、复杂的甚至是神秘的知识，只有学者能够深刻理解它的复杂性，因而在知识上，应该让专家单独解决这一领域的问题［4］。大学自治在我国法律制度中没有出现，但有一个意思相当的概念，即高校自主权。我国的《高等教育法》中对高校自主权予以了明确规定，其意也在于排除其他组织对高校权利（力）的不正当干预，从而保障大学的自主管理。 学校无权超越法律的规定，制定出比法律法规更高、更严格的标准，但由于教育的特殊性，学校为了保证自己的教育水平以及教学质量而提高对学生的要求，即使这种要求对学生十分不利，但从学校的教学和管理的维护角度出发，却是极其合理的。对于行政权的自主领域，尤其是高校基于学术权威的教学科研自主权，不能简单以法制条框予以束缚，司法审查必须止步。教育的内在逻辑和发展规律的特殊性，决定了学校管理过程所具有的教育性、学术性和民主性，并不是所有的学校纠纷都适合通过司法救济的途径解决［5］。在界定司法权与学校自主权，协调自治与法治的关系上，一方面法院应当充分尊重学校对专业技术性的问题的处理，另一方面作为行使司法监督权的法院对法律问题享有最终决定权。同时，来自法院的担忧是，高等教育一旦纳入行政诉讼适用范围，必将使法院受理的行政