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第九章 西方国家政府关系比较 【内容提要】以国家结构形式和政府间的权限划分为双重标准，西方国家内部政府关系可划分为四种不同的模式，即中央集权型单一制国家模式、地方分权型单一制国家模式、集权与分权的联邦制国家模式。本节通过以西方国家内部政府关系最核心的三重关系，即权力关系、财政关系和行政关系为楔子，对西方国家内部政府关系进行比较分析。 本节从政府与政党、利益集团和非营利组织的关系这三方面对西方国家外部政府关系进行比较分析。政府与执政党、和在野党的关系构成政府与政党关系比较的基本内容。通过对西方各国利益集团影响政府方式、重心等方面进行比较，揭示西方各国不同的政党制度和利益集团作用的不同是如何影响其政府的构成和运作的。 非营利组织的存在价值在于为“市场失灵”与“政府失灵”设置了一块缓冲地带，因此，西方国家的非营利组织在提供公共物品、弥补契约失灵、代行政府职能等方面，发挥了越来越重要的作用。而且，西方政府与非营利组织关系的基本模式都趋向于“合作伙伴关系”。只是由于各国对市场干预的程度不同，非营利组织发挥的作用也不尽相同。 简单地说，西方国家政府关系包括两方面的内容，即内部关系和外部关系。内部关系指中央政府与地方政府的关系，联邦政府、州政府与地方政府的关系；外部关系指西方政府与其他的政权机关的关系，西方政府与政党、西方政府与利益集团、西方政府与非营利组织的关系。西方政府职能的发挥因政府内、外部关系的不同配置表现出不同的特点。 第一节 西方国家内部政府关系 一般说来，国家内部政府关系可分为两层次：一是国家结构形式，由此可分为单一制国家和联邦制国家两种基本类型。在单一制国家中，表现为中央和地方政府的关系；在联邦制国家中，表现为联邦政府、州政府和地方政府的关系。二是政府间的权限划分，由此可分为集权型国家和分权型国家，如单一制国家就有地方分权型和中央集权型单一制国家，而联邦制国家政府内部关系也有集权与分权之别。 政府关系所包含的内容十分广泛，包括权力关系、政策关系、机构关系、财政关系、监督关系、合作关系、法律关系、司法关系等，但从决定政府关系的基本格局和性质的因素来看，政府的关系主要有三重关系构成：一是权力关系，主要考察政府间权力划分的基础、依据和方式，它是政府间关系的基础，决定了中央与地方（联邦、州与地方）各级政府的地位和职权范围；二是财政关系，主要考察政府间的财权划分和财力分配、中央对地方（联邦对州和地方）财政的补贴和控制以及财政审计和监督等，它是国内政府间关系的核心，直接决定各级政府实现其职权的能力；三是行政关系，主要考察中央对地方（联邦对州和地方）的领导或指导关系、监控与合作关系。 一、中央政府与地方政府的关系 单一制国家是由若干行政区域构成的单一主权国家的结构形式，它实行统一的中央集权。在单一制形式下，全国只有一个立法机关和中央政府，并有统一的宪法和统一的国籍。单一制国家的政府内部关系是中央与地方的关系。中央享有最高的权力，地方政府的权力或自治权限源自中央政府或受制于中央政府；中央政府很大程度上决定着国家行政区域的划分和地方 政府的设置；地方政府必须执行中央政府的指示，接受中央政府的控制和监督。按照地方职权的大小，单一制国家又可分为中央集权型单一制国家和地方 分权型单一制国家。在中央集权型单一制国家中，地方政府在中央政府的严格控制下行使职权，由中央委派官员或由地方选出官员代表中央管理地方行政事务，地方居民没有自治权，或地方虽设有自治机关，但自治权受中央政府的严格控制。法国是典型的中央集权型单一制国家。在地方分权型单一制国家中，地方居民依法自主组织地方公共机关，并在中央政府监督下依法自主处理本地区事务，中央不得干涉地方事务。英国、日本是典型的地方分权型单一制国家。以下就是以英国、日本、法国为对象对单一制国家政府的三重关系进行比较分析。 1．权力关系 在单一制国家，除了宪法对中央政府与地方政府间的权力关系作原则性的规定和确认外，那些直接源于宪法的有关地方政府的法律，也是中央与地方权力关系的重要基础，如日本的《地方自治法》、英国的《地方政府法》、法国的《权力下放法案》。中央与地方的权力划分，是在保证中央对地方政府的有效控制和统一指挥的前提下进行的。因此，在权力划分中，中央处于绝对的主导地位，并且对权力划分的实际效果起主导作用。 （1）权力划分的方式。主要有地方分权型国家法律化的权力划分和中央集权型行政化的权力划分两种类型。法律化的权力划分方式中，地方政府的权力不是直接来源于中央政府的权力授予，而是来源于法律。如英国地方政府的权力主要来源于三类法律：地方政府基本法，这类法律授予地方政府一般的权力；专门职能法，授予地方政府有关专业管理的权力；地方政府私法案，通过法律的个别授权确定地方是自治权限。而日本实行地方自治，中央政府