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社會(研)090-019號 中華民國九十年八月十五日 August 15,2001 勞動市場多元化之勞工政策? 中華經濟研究院研究員 辛炳隆? 一、前言 近幾年來，勞動市場多元化所引發之勞工政策調整問題，日益受到國內社會各界的重視。所謂勞動市場多元化可以有多層的意涵，包括行職業的多元分配、工作形態的多樣化，以及勞動力組成之異質化等。雖然不同的多元化意涵所對應之政策議題，各有其重要性，也都有值得探討之處，惟限於篇幅，本文將以勞動力組成異質化之勞工政策為研究重點。 過去我國的勞工政策主軸是配合經濟發展，提供業者所需之勞動力。由於在勞力密集產業為主的經濟結構中，年輕力壯的男性勞工是最主要的人力資源，故政府在訂定勞工政策時，一直是以其為主要政策對象，對於女性勞工、中高齡勞工及其他勞工族群的特殊需要，並未予以應有之重視，導致國內有關就業岐視（employment discrimination）的批評，時有所聞。此種對勞動力異質性之長期漠視近來卻有明顯的改變，特定勞工族群的就業問題逐漸成為勞工政策的焦點，各種就業促進措施與相關法令之修訂，陸續出籠，包括「促進婦女就業措施」、「促進中高齡者就業措施」、「促進殘障者就業措施」、「促進原住民就業措施」、「就業服務法」、「身心障礙者保護法」、以及「兩性工作平等法草案」等。雖然政府推動這些措施與法令的動機值得肯定，但在制度設計與執行上，仍有若干迷思必須加以釐清。 二、雇主歧視的迷思 基本上，上述各項措施與法令的設計都有一個共同假設，即婦女、中高齡勞工、殘障者、以及原住民等特定勞工族群在勞動市場上皆屬弱勢族群，而其之所以弱勢，除了勞動生產力較低之外，最重要的是來自雇主歧視。因此，提高勞動生產力與禁止歧視便成為政府解決特定勞工族群就業問題之主要策略。由於人力資源是我國經濟發展的原動力，加強職業訓練以改善勞動品質是我國一貫的勞工政策，故提高特定勞工族群勞動生產力不僅符合此一貫政策，亦能獲得社會各界的支持，至於禁止歧視方面則引起許多爭議。 1980年代以前，政府對於禁止就業歧視是採保留態度。除了憲法第七條及第十五條規定人民之工作平等權應受最高位階法律之保障外，在其他法令中並未明文規定禁止就業歧視。然而，隨著政治解嚴與各種弱勢族群要求平等對待的聲浪高漲，政府在這方面的態度轉趨明確。除了在勞動基準法第二十五條規定雇主對勞工不得因性別而有差別之待遇外，在民國81年所公布的就業服務法中第五條亦規定雇主對求職人或所僱用員工，不得以種族、階級、語言、思想、宗教、黨派、籍貫、性別、容貌、五官、殘障或以往工會會員身分為由，予以歧視，而目前在立法院審議的「兩性工作平等法」更是藉由對性騷擾、哺乳假、育嬰假、兒童照顧假的規範，加強對女性工作權的保障。此外，民國86年所公布實施之「身心障礙者保護法」，亦明文規定保障殘障勞工之就業權益。 雖然這些法令的修訂可視為政府因應勞動力組成異質化所做的政策調整，但其能否有效解決特定勞工族群的就業問題，卻令人存疑。以禁止性別歧視為例，雖然國內部分學者常要求政府在這方面必須向歐美國家看齊，而政府在擬訂「兩性工作平等法草案」時亦有參考這些國家之相關法令，但這些國家在長期推動各項措施與法令之後，其就業市場仍存有所謂性別歧視的問題，有些甚至比我國更嚴重。究其原因，主要是對雇主歧視的迷思。 如前面所言，各國現行反就業歧視法令皆以禁止雇主歧視為主要目標，這似乎意味著雇主可由歧視獲得利益，故若無法令禁止，雇主將持續此項行為。雖然有些雇主基於個人對某特定勞工族群的偏見，或許能由歧視該族群而獲得效用的滿足，但在一個完全競爭市場中，採取歧視行為的雇主不僅無法獲得經濟利益，甚至會因利潤下降而遭到市場淘汰。其理由在於這些雇主未能依照市場價格，將生產資源源做最有效的配置，故其生產成本較未採取歧取行為的雇主高，而利潤則相對較低。以性別歧視為例，假設就業市場有二位男性勞工與一位女性勞工，其每月所提供勞務的市場價值皆為四萬元。現有甲、乙二位雇主，其中甲雇主並無性別歧視，故不分男女對於每位勞工皆願以三萬五千元僱用，以獲得每位勞工為其所賺取的五千元正常利潤；乙雇主則因歧視女性勞工，故只願以三萬五千元僱用男性勞工，以三萬元僱用女性勞工。在此情況下，女性勞工勢必會被甲雇主僱用，至於男性勞工則可能有一位被甲雇主僱用，另一位被乙雇主僱用。因此，甲雇主可以賺取一萬元的利潤，而乙雇主則只可以賺取五千元的利潤。 由上述例子可知，雇主若採取歧視行為是必須要付出經濟成本。因此，除非其所處的市場並非完全競爭，故有超額利潤可以用來支付歧視成本，或者其經營企業並不以追求利潤為目的，否則不應發生雇主歧視的現象。事實上，國外有些研究發現國營企業或在產品市場獨占力愈高的民營企業，愈可能出現就業歧視，其原因就是國營企業的經營者未