科學划分中国事业单位类别的理论与策略探讨.docVIP

科学划分中国事业单位类别的理论与策略探讨 理论上，公共价值失灵的核心测量指标是：（1）各种社会价值的表述和集合机制的失灵；（2）公共领域垄断失灵；（3）少数利益集团囊括和侵夺大众利益；（4）公共价值得不到足够的实现；（5）短期行为威胁到长远的公共利益；（6）用替代品来替代不可替代的公共资源（如土地、环保质量、雇员安全）；（7）市场交易威胁到基本的人性价值。对这一理论的经验性考证，还需假以时日，但它一针见血地指出了市场失灵理论的局限，提出了政府改革理论的新道路，特别是如何努力最大限度地实现公共价值，对中国的事业单位改革有方向性的启示。 三、我国现阶段事业单位改革的策略 改革开放以来，我国经济和社会事业都有了长足的发展。国力渐强，具备了提高社会服务水平的能力；需求上，由于工业化和城市化的进程，对社会服务水平的要求也大大提高，原有的体制能提供的服务能力远远不够。同时，各地区各部门的教育、科技、文化、卫生、新闻出版等行业体制都进行了多年的改革探索，积累了丰富经验。2011年3月，党中央、国务院印发了《关于分类推进事业单位改革的指导意见》（以下简称中发5号文件），全面推动了这一改革。改革的目标要求是，到2020年，建立起功能明确、治理完善、运行高效、监管有力的管理体制和运行机制，形成基本服务优先、供给水平适度、布局结构合理、服务公平公正的中国特色公益服务体系，满足社会需求的新要求。改革的措施包括清理规范现有事业单位，按照社会功能将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。对承担行政职能的，逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构；对从事生产经营活动的，逐步将其转为企业；对从事公益服务的，继续将其保留在事业单位序列、强化其公益属性。根据职责任务、服务对象和资源配置方式等情况，将从事公益服务的事业单位细分为两类：承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务，不能或不宜由市场配置资源的，划入公益一类；承担高等教育、非营利医疗等公益服务，可部分由市场配置资源的，划入公益二类。在公益服务事业单位如何在人事管理、收入分配、社会保险、财税政策和机构编制等方面进一步进行突破，达到管办分离，优化公益事业的制度环境等方面也有不少指导意见。 这些改革，核心在于分类、分业、分级、分步。但在执行层面来说，还有不少没有解决的问题。比如说，现代社会，所有的组织都有公共性，无论它们是国企、私企还是民间社会组织。重要的是它们如何为国家做贡献——税收、利润、产品和服务。当国家对企业的索取行为规范化以后、国企也以统一的税收方式为国家财政做贡献时，对国家财政来说，划分意义就不大了。同样，除政府机构制定法律、规制和政策需要政治合法性外，企业和非营利组织提供的是物质和服务型产品，都可以通过组织竞争来实现，既包括公益一类的义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生、环保、基本医疗等基本公益服务，也包括公益二类的高等教育、非营利医疗、供水、供电、公交等公益服务。不同产品的市场盈利能力是不同的，即使是纯商品生产，也有容易盈利和难盈利之分，要靠市场的规模、稀缺度、组织管理和技术条件来逐步平衡。难的是有自然垄断条件的行业，如通讯、水务、供电、城市基础设施建设等，如何定价往往是最困难的。一个比较简单易行的方法是从收益上进行控制，即自然垄断和公益性部门一律规范利润率和分成率，所有盈余必须回归公益性活动和投资，不属于任何个人所有，在管理法人团队解体的状况下回归国家。国家对公益活动的支持，通过个人或用户团体来分配，比如说根据学校的招生量、病人数量等进行配置，鼓励市场竞争。学校、医院都可以是公立的，可以是私立的，通过国家资质审核后，免税运行，多服务者多得到政府配额，盈余部分继续反馈公益。这样，在市场不完善的情况下，国家和全民的利益不会被个人所侵吞。原则上，所有的服务都是有偿的，按实际成本的社会平均数回收，公益性的服务由国家财政支出，个体和奢华消费由个人支出。公益性组织，只要通过法定认可免取税收的单位，除员工可以享受社会平均薪酬和福利以外，其余公共资源一律不得私有化。也就是说，政府机构不挣钱，企业可以冒险创新和挣大钱，而公益服务组织，一旦申请税收减免法人地位，就不得随意分红。同时，鼓励企业进入公益服务竞争。政府对社会服务和公益事业的推动，是基于公共价值失灵理论，鼓励社会公益事业单位在服务产品、类别、方式方法上创新和拉动消费。相应的事业单位改革的措施，比如说社会保障和退休保障，基础应该是以国家为单位的全民社保和以省市或行业或集团公司为基础的个人退休账户。医疗则是以单位和个人共同负担的医疗保险。人事制度则应该强调专业化管理，允许纵向横向交流。 四、结语 传统的国家理论将国家的治理功能分成三种，由三种不同机构执行：具有法理权威执行统治功能的