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宋才发：民族地区贫困人口整体脱贫的法治保障探讨 民族地区贫困人口整体脱贫 的法治保障探讨 宋才发 李锐亨 刘廷兰* （中央民族大学　经济学院，北京 100081） 摘 要：民族地区是我国区域性整体贫困地区，只有实施精准扶贫才能实现整体脱贫，只有实现教育公平才能阻止贫穷的代际传递。必须以法治思维方式推动民族地区整体脱贫，因地制宜地制定合理的民族地区脱贫标准，严格规范民族地区各级扶贫官员的考评机制。 关键词： 民族地区；整体贫困；精准扶贫；整体脱贫；法治保障 一、民族地区贫困状况及整体脱贫思路 民族地区是我国区域性整体贫困地区。由于长期饱受历史、社会、自然条件等因素的制约，少数民族地区与沿海地区和内地较发达地区相比较，呈现出基础设施落后、人力资本水平低、经济社会发展水平低的状况，民族8省区农村贫困人口占全国农村贫困人口的31.4%[1]。正因为如此，《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》，把囊括679个贫困县的14个集中连片特困区，划定为国家“十三五”建设期间脱贫攻坚的主战场。在这个“主战场”里，有14个集中连片的特殊困难区、592个国家级贫困县、12.8万个贫困村，全部集中在中西部地区[2]。我国现行的“贫困标准”是从2011年开始实施的，制定的依据是按照2010年的不变价格，即农民年人均纯收入2300元以及2014年2800元的现行脱贫标准计算出来的。这个现行“贫困标准”相当于每人每天2.19美元收入或生活费（2.19美元折算为14.6266元人民币），高于世界银行2015年10月4日宣布的每人每天1.9美元的标准（1.90美元折算为12.13元人民币）[3]。统计到2015年底，我国仍有12.8万个贫困村、2948.5万个贫困户、5575万农村贫困人口；共有城乡特困人员591.4万人，其中，农村五保户对象为517.5万人，城镇的三无人员73.9万人，完全或部分丧失生活自理能力的179万人[4]。这些实打实的“贫困人口”或“特困人员”，绝大多数都居住在14个集中连片的特困区内，有不少人属于脱贫之后又返贫的特困人群。其中，居住在民族自治地方的贫困人口，又属于全国区域性整体贫困人口。农村贫困人口是实现全面建成小康社会目标的“短板”，民族地区贫困人口又是全国区域性整体脱贫的“短板”[5]。因此，聚集政府和社会的一切力量实施精准扶贫、精准脱贫工程，竭尽全力帮助民族地区贫困人群走出世代贫困的陷阱，从整体上消除集中连片的区域性贫困，是“十三五”全面建成小康社会的重要内容。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》明确提出，到2020年我国要实现农村贫困人口全部脱贫、贫困县全部摘帽，彻底解决民族地区事实上存在的区域性整体贫困问题，稳定实现脱贫对象不再愁吃、愁穿、愁医疗、愁住房，保障其子女义务教育基本目标的实现。中国政府减少绝对贫困人口的举措具有世界意义，诚如联合国粮农组织经济与社会发展署负责人乔莫·桑德所指出：中国建成全面小康社会的发展战略，是值得世界效仿的脱贫致富办法，中国用仅占世界9%的可耕地，成功地养育了约占世界1/5的人口，并且成功地实现了提前两年将饥饿人口减半的目标。适合中国国情的精准扶贫模式，正在帮助世界其他发展中国家摆脱贫困[6]。 只有实施精准扶贫才能实现整体脱贫。在过去一个相当长的时期内，由于“贫困县”的帽子具有丰厚的“含金量”，能够给贫困人口带来实惠、给当地官员带来好处，致使一些民族地区基层政府拼命争夺“贫困县”的帽子、牢牢保住“贫困县”的帽子，“贫困县”的帽子具有极大的诱惑力，有的甚至戴着“贫困县”的帽子炫富。近年来国家强调到2020年之前必须消除贫困县，如果不摘掉“贫困县”的帽子，就摘掉县委书记、县长的乌纱帽。上有政策下有对策，于是又出现了“数字脱贫”的新动向。譬如，有的贫困县通过“数字注水”完成上级下达的脱贫指标，有的贫困县通过篡改衡量贫困指标、擅改脱贫人口数量完成脱贫任务[7]。要想在2020年实实在在地完成“7017万贫困人口”的脱贫任务，必须创新现有扶贫机制、转变扶贫方式，严惩“数字脱贫”的虚假繁荣和官员的“假作为”，扎实推进“精准扶贫”战略。精准扶贫是由中央政府倡导的，要求在扶贫工作中做到“不丢下一户、不落下一人”。精准扶贫的最终出路在于还权于农，包括土体财产权、自由迁徙权等。不完整的农村土地产权，除了把农民束缚在土地上之外，很难想象能够让农民彻底摆脱贫穷的命运，很体面地自由移居到城镇或大城市里去。为此，各级政府应当依据国务院《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，落实好放宽农业转移人口、农民工到城镇落户的准入条件，解决好进城落户农民对土地承包权、宅基地使用权以及集体收益分配权的有偿退出问题，依法保障农业转移人口的合法土地权益。无论进城农民和农民工是否愿意在大中城市落户，