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“镇改市”or“县辖市” 　　时间拉回到九年前的一天，以原国家体改委农村司为主体成立的小城镇改革发展中心（现更名为国家发改委城市和小城镇改革发展中心）在北京主办“小城镇发展改革试点工作座谈会”，发改委规划司也参加了会议。国家发改委副主任朱之鑫在会上作了题为《用科学发展观指导小城镇试点健康发展》的重要讲话。后来，这次讲话以发改委文件形式印发给各地。在那天的会上，不少小城镇的“当家人”踊跃发言。 　　1995年被国务院十一个部委列为全国小城镇综合改革试点镇的浙江龙港，在1984年建镇初期只有5个小渔村，6000人口，人均收入401元。实施小城镇综合改革之后，情况如何呢？龙港镇的书记称，龙港镇利用改革试点的政策，改革了行政管理体制，精简了机构人员，建立了镇级金库，争取到了县级经济审批和管理权……改革试点十年，镇的财政收入达到了4.02亿元，居民人均收入6667元，人口达到20万，已经成为了“小城市”。 　　也许龙港镇人并没有想到，虽然自己所在的“小城镇”早已具备了城市的规模，而且在2010年底还成为了浙江省首批27个小城市培育试点镇之一，但“镇政府”的牌子仍然没能够换成“市政府”的牌子。 　　撤镇设市为哪般？ 　　去年底，浙江日报官方微博宣称——“浙江部分镇有望升格为‘市’”，又给龙港镇等实力强、人口多、城区面积大的浙江中心镇带来了新的希望。在12月25日召开的浙江省小城市培育试点工作现场推进会传出消息，“浙江初步考虑建立小城市试点镇用地指标单列制度，争取国家在浙江率先开展撤镇设市试点，将条件具备的镇升格为小城市。” 　　尽管坊间流传，浙江这27个试点镇中，将有一小部分会在今年内实现“撤镇设市”，但《小康》记者在浙江采访了解到的情况是，虽然浙江省以及各个试点镇在全国率先做出了许多有益探索，但目前这些镇升级为小城市并没有明确的“时间表”。 　　自从1995年国家开展小城镇改革试点以来，小城镇在发展过程中不仅积累了经验，也面临着一些“成长的烦恼”，同样是在2004年召开的那次“小城镇发展改革试点工作座谈会”上，浙江一个镇的书记就提出，“管理体制恐怕还得要改。80、90年代前期环境宽松，基层创造出许多改革发展经验，现在一级压一级，压得很死，下面喘不过气来，小城镇发展应有一个更宽松的环境。” 　　浙江柳市镇的书记反映说：“我们改革的一些措施，实际上还没有完全到位，而且也很难到位。真正有权的是县一级政府，我们作为一个镇，在县一级很接近的地方，你想要分到多少的权利，是不大可能的。中央文件到地方，一级一级在变味，而到位之后又重新往回收。”这位书记举例称，比如教育，浙江省发文件，实行垂直管理，所有的中小学校长都收到市教委去了，但学校的债务、职责还是镇里的，“规划也是这样，任何一级政府都讲规划是龙头，既然不是县一级的行政的区划，你就不能单独做规划。土地更不能说了，这次政策又来了一个，县一级土地局局长都要垂直管理。我们也想通了，好多事情还得靠关系，不要讲什么权力，能够争取实惠就可以了。” 　　应付上级的达标考核，使小城镇政府不堪重负；政府管理体制改革还急需深化。类似的问题不仅仅在浙江呈现，其他地区亦是如此，安徽一个镇的党委书记说，“我们现在的工作主要分四块，首先是财政增收，我有800多人涉及财政收入，这个事要不要帽子无所谓，你本身不搞好，就没有帽子。第二稳定，而且是最操心的。第三是应付各种达标检查。最后才是自谋发展。”河南的一位镇长也明确提出了“权力日益集中于上层，工作却不断下放于基层”的问题……而除此之外，大家发现，小城镇培育发展过程中还存在着形象工程、政绩工程以及户籍制度改革等问题。 　　昔日座谈会上，书记镇长们提出的这些问题在近期出版的“城镇化与社会变革”系列丛书中被披露。 　　从过去到现在，再看未来，中国推进城镇化最大的难点在哪里？在这套丛书的主编、城市化问题专家、国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁看来，最大的难点在于制度障碍，只有通过改革，才能破除传统体制对城乡和城镇间要素的约束和限制，城镇化带动内需增长的潜力才能得到真正释放。 　　“镇改市”的浙江模式 　　从“镇”到“城”的概念转换中，当地的城市形态发生了何种变化？《小康》记者深入东阳市横店镇、义乌市佛堂镇、德清市新市镇、奉化市溪口镇、嘉兴市王江泾镇等多个小城市试点镇进行采访，冀望勾勒浙江各地由镇到城的变化轨迹。与此同时，探索当下城镇化过程中面临的难题与挑战。 　　小城市培育试点，浙江延续了之前“强镇扩权”的方向，并加大了力度，在地权、财权、事权方面出台一系列配套政策，比如： 　　在地权方面，给予试点镇倾斜机制保障，县里支持试点镇用地，安排一定数量的用地计划指标，单独切块，直接下达到试点镇。有的甚至直接从所辖市的指标中下达。仅2012年27个县