论人大预算监督权的有效行使——兼评我国《预算法》的修改.docVIP

论人大预算监督权的有效行使——兼评我国《预算法》的修改 关键词: 预算监督/预算监督权/预算法 内容提要: 预算监督权是现代各国立法机关普遍享有的一种重要权力。我国人大预算监督权制度体系已经初步建立，但现实中人大预算监督权的行使仍然存在一些难以适应经济发展和公共财政运行的问题。预算法的修订已列入国家立法规划，通过分析比较发达国家议会预算监督经验，笔者提出一些促进人大预算监督权有效行使的设想。 随着1999年启动预算改革，我国开始迈向预算国家。目前正在进行的《中华人民共和国预算法》（以下简称《预算法》）的修改，不仅是技术层面的问题，它还涉及到经济、社会、政治和人的发展的方方面面，是纷繁复杂的利益大调整，是政策的选择与政治的权衡。[1]其实质是 重新塑造国家的治理制度和政治文化。[2] 预算法一项极为重要的内容是人大与政府权力的配置与制衡，预算监督权是宪法赋予各级人大的一项重要政治权力。这一权力的有效行使需要在《预算法》修订中通过科学合理的具体制度安排来实现。 一、 人大预算监督权的界定 （一）预算监督和预算监督权 作为现代预算国家所要求的两个基本条件之一，预算监督是指包括立法机关在内的各个主体对政府财政预算进行监督的活动，它贯穿于预算编制、审批、执行、调整以及决算等各个环节，既相对独立又与其他环节交互影响。[3]按照预算监督权的行使主体，可将我国的预算监督分为立法监督、行政监督、审计监督、司法监督、社会监督等多种形式，其中立法（人大）监督是效力最高，最具权威性的监督，其实质是立法权监督制约行政权，权力机关监督制约行政机关的财政行为。 预算监督权是现代各国立法机关普遍享有的一项重要权力，是立法机关财政权的核心权能。1787年美国《联邦宪法》第1条第7款对国会的预算监督权作了原则性规定：征税法案应在众议院中提出，但参议员可以以处理其他法案的方式，以修正案提出建议或表示同意。美国法典第2编对国会编制审批预算的方式和程序等进行了具体规定。1882年英国议会正式确立预算制度，明确规定国会享有预算的审批核准权，并在1911年的《议会法》、1937年的《内阁大臣法》和1972年的《地方政府法》中对议会预算监督权做出了进一步规定。法国宪法第39条规定：财政法案应首先送至国民议会进行审议。[4]1967年德国《经济稳定与增长促进法》第2条也规定了议会享有对联邦政府行使预算监督的权力。该条规定：联邦政府必须在每年1月向联邦议院和联邦参议院提交年度经济报告，说明联邦政府在本年度内要致力实现的经济上和财政上的目标年度计划，并对本年度内计划中的经济政策和财政政策加以说明。[5] 具体到我国，人大预算监督权是人大对预算全过程（预算编制、预算审批、预算执行、预算调整和决算）进行立法规范和监督的权力。即人民代表大会作为国家权力机关依照宪法的规定对政府财政收支计划的编制、审批、执行和决算等预算管理过程进行立法规范， 并依照宪法和法律的规定对政府预算草案的编制过程进行监管督察，对政府编制的预算报告和预算草案进行民主审查批准，对政府预算执行的情况及决算的真实性和合法性进行监督检查的权力。 根据宪法、立法法、预算法和各级人大常委会监督法等规定，我国的各级人大及其常委会的预算监督权包括年度预算草案、预算执行报告、预算调整方案和决算的审查权、批准权，对预算执行的监督权，财政和税收事项的立法保留权及对与宪法、法律相抵触的有关预算、决算行政法规、决定、命令和地方性法规、决议的撤销权等。 （二）人大预算监督的功能 人大预算监督是人大监督体系的重要组成部分，是各级人大及其常委会的一项重要的法定职权和工作职责，也是人大代表人民依法管理国家事务的重要途径和形式。其主要功能有：第一，及时纠正政府预算编制、执行中可能存在的偏差，保证政府施政目标的顺利实现。第二，使政府预算编制、执行、调整、决算等程序符合法律规范。维护财政预算法律法规、相关制度和政策的权威性、稳定性以及严肃性。第三，确保政府财政行为符合公共财政要求，使社会公共资源真正用于满足社会公共需要。第四，促进政府预算决策民主化和科学化，推进公共财政和民主财政的建设。 二、人大预算监督权行使的基础 （一）预算信托等理论为人大预算监督权行使提供理论支持 国家预算实质是一种法定的公益信托和自益信托相混合的特殊信托。在这一信托关系中，人民基于对国家的信任而让渡部分财产形成公共经济资源（即信托财产），政府则基于职权分配、使用和运营这些经济资源，以实现人民的信托利益。[6]早在1829年美国政治家亨利middot;克莱（Henry Clay）就指出：政府是一个信托机构，政府官员则是受托人；信托机构和受托人都是为了人民的利益而设立的。 [7]揭示出人民与政府、与政府官