2014政府全口径预算管理的国际经验及启示.docxVIP

政府全口径预算管理的国际经验及启示【原文出处】澳门理工学报：人文社会科学版【原刊期号】20141【原刊页号】51～58【分 类 号】F61【分 类 名】财政与税务【复印期号】201404【英文标题】International Experience and Enlightenment of the Full-caliber Budget Management by Government Departments【标题注释】本文系国家社会科学基金项目“财政民主与监督的环境基础研究”(项目号09BZZ036)和北京市哲学社会科学规划项目“财政监督视角下的全口径、多维度政府预算报告体系构建研究”(项目号11JGB091)以及中央财经大学中国财政协同创新中心、中财—鹏元地方财政投融资研究所项目的阶段性成果。【作 者】李燕【作者简介】李燕，中央财经大学财政学院教授、政府预算管理研究所所长，北京 100081【内容提要】继中国共产党的十八大报告提出了“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”之后，十八届三中全会又提出了“透明预算”和“改进预算管理制度”的财税改革总目标，进一步明确了完善政府预算监督的着力点。本文基于这一背景，诠释了全口径预算管理的必要性并借鉴美国、日本、英国预算管理的经验，对我国全口径预算管理改革目标、实现路径、预算报告体系构建等方面的建设与完善提出政策建议。【摘 要 题】财政预算【关 键 词】全口径预算/国际经验/制度构建【正 文】????[中国分类号]F812.3 [文献标识码]A [文章编号]0874-1824(2014)01-0051-08????一、全口径预算管理的必要性解析????从世界范围来看，现代预算制度的产生发展历程与现代法治国家的建设如影随形，预算是控制和制约政府权力扩张的重要手段。从形式上看，政府预算是经过法定程序批准的、具有法律效力的政府财政收支计划，但从其实质而言，是社会公众对政府权力进行“非暴力的制度控制”的有效途径。对公共权力的制约与监督机制构建一直是走向民主国家政府改革的着力点，而制约和监督权力运行的制度性约束突破口是什么？将权力关进制度的笼子里，需要依靠什么为载体来对权力运行进行有效的制约和监督？不同的研究视角可以给出不同的答案，表明它是一个综合治理过程，而从财政学的视角，继党的十八大报告明确提出了“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”后，十八届三中全会又在描述财税改革目标框架时提出“透明预算”和“改进预算管理制度”的要求。这进一步表明，只有看住政府的“钱袋子”，才能把权力关进制度的“笼子”。因此，可以认为，以政府的预算控制为突破口，是从源头上防止腐败，从管理和监督机制上加强廉政建设的重要治本之策。????“十八大”以来，党和国家的重要会议和重要文件中密集涉及政府预算问题的线索，也为我们勾勒出了这样一条清晰的逻辑思路：科学有效的政府治理需要用制度管权管事管人，而让人民监督权力，让权力在阳光下运行是把权力关进制度笼子的根本。从财政角度来说保障其实现的重要举措就是预算要透明，并且提供完整而非碎片化的预算决算报告，从而为监督提供必要的保障前提。????概括说，全口径预算决算管理与监督，就是要对全部政府性收支实行统一、完整、全面、规范的管理。政府收支预算是政府活动的财务体现，它为各项政策的实施提供资金支持。政府预算在注重资源配置效率和公共部门运行效率的同时，还应注重财政约束。因此，预算管理至少应满足：一是全部政府收支都应在预算中有所反映，或者“全部政府收支进预算”；二是全部政府收支都受到了与其性质相适应的有效管理。即应该理解为“全口径预算管理”。????那么，应该纳入全口径预算管理的政府收支应该包括哪些内容呢？通俗的解释是，全口径就是指在遵循传统预算管理的综合性与完整性原则的前提下，将凭借政府权力取得的收入与政府行为所发生的支出都纳入到预算体系中进行系统、有效的管理。按照一国不同的发展阶段政府职能的变化及预算管理模式，其“全口径”覆盖的范围又应有宽窄之分。窄口径一般包括各种税收、政府性收费、国有资本经营收益等以及相应安排的支出。而伴随现代国家政府职能的扩张，使政府肩负了越来越多的公共责任，政府履行公共责任的方式，也不仅限于传统意义上财政资金的收支，伴随改革出现的政府购买、政府借债融资、政府贷款和担保、社会保障基金的筹集与使用、税式支出及准财政活动等，在履行公共职能过程中也发挥着重要的作用，这就必然导致政府控制下的复杂而多样的资金收支行为出现。因此，全口径预算收支不仅包括管理维度划分的预算内与预算外，还应包括政府履行公共职责直接或间接控制和管理的各种形式的资金收支或准财政活动①，以及显性和隐性的债务责任。这应该是一种广义的“全口径”。②????二、典型国家全口径预算管理的经验????(一)美国的预算报告