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工商行政管理机关行政处罚程序授课资料 盛昌平 一、概述 （一）从程序法与实体法之间的关系认识学习28号令的必要性 实体法和程序法是按照法律规定内容的不同为标准而对法作的分类。实体法是以规定和确定权利与义务或者职权与职责为主的法律。如：民法、刑法、行政法等；程序法是指以保证权利和义务得以实现或职权与职责得以履行的有关程序为主的法律。如：行政处罚法、行政许可法等；实体法和程序法的分类是就其主要方面的内容而言的，他们之间也存在着一些交叉，实体法中也有可能涉及一些程序规定，程序法中也有可能有一些涉及到权利、义务和职权、职责等实体内容的规定。 在关于实体法与程序法之间关系的问题上，主要存在以下三种观点：一是实体法决定程序法。也就是说，实体法第一，程序法第二，程序法服务于实体法，程序法是实现实体法的工具与手段。这是一种非常传统的观点，实际上也是马克思作出的论断（马克思曾经指出：“审判程序和法两者的关系如此密切，就像植物的外形和植物的联系，动物的外形和血肉的联系一样。审判程序和法律应该具有同样的精神，因为审判程序只是法律的生命形式，因而也是法律内在生命的表现”）。在该种观点主导下，实体法是内容和目的，程序法是形式和手段，实体法决定程序法，程序法依附于实体法而存在。这是一种典型的程序工具主义的反映。二是程序法与实体法犹如一辆车的两个“轮子”。对此的经典表述是日本学者兼子一的论述。他说：“实体法和形式法犹如一辆车的两个轮子，对诉讼都起作用，在它们之间不可能存在主从关系。”也就是说“程序不是实体的影子，而是可以使刑事实体美化或丑化的独立力量”，“在认识观念上，，人们已由程序依附于实体的附庸论转向程序与实体并重”，二者互不依附，共同发展。三是程序法是实体法之母（日本谷口安平）。“尝考各国法律发达之迹，程序法常先实体法而发生”，“原始社会没有实体法的观念，共同体的代表诉诸于某种超自然的力量来解决纠纷的所谓审判就是依靠程序”。程序法创制实体法，实体法从程序法中产生，“无论是从现实中的意义来看，还是作为纯粹的理论问题或者依据历史的事实，我们都可以说诉讼法具有先于实体法，或者说诉讼具有作为实体法形成母体的重要意义”。 因此，程序具有独立的内在优秀品质，程序的价值与其所形成的结果无关。在上述三种观点中，本人原则赞同第三种观点，因为第一种观点强调实体法的决定作用，忽视了程序法的内在价值，进入了“重实体、轻程序”的误区；第二种观点虽然看到了程序法的重要性，但对程序法与实体法的关系没有作出正确的分析；第三种观点恢复了程序法与实体法关系的原貌，这对于确立程序法的独立地位，发挥程序法的真正作用，具有重大意义。我认为，可以从二句话中看出程序法的重要性，即“现代法制，程序先行”， “程序是实体的保障”。理由是：首先，程序法独立构成了法的正义的另一面。 实体正义只有半面脸，时效以及时效的认定至少在原则上是个程序问题，法律上没有永恒的正义，法律所保护的永远只能是特定时间内的实体权利；法律上也没有永远的责任，超过了一定的时间，责任也将消逝。例如我国行政处罚法规定了对违法者的责任追究时效为两年。其次，程序确立具体的实体正义。没有程序，实体法所确立的正义不会成为现实，那种认为“通过判决来确认判决之前就已经存在权利的想法其实并不正确，倒不如说权利是由判决创造出来的更符合逻辑”{（日）谷口安平：《程序的正义与诉法》}。行政程序也是如此，具体的实体权利如果不是通过当事人的自由取得，就只能通过法律程序由执法机关裁量认定。如行政许可程序确立申请人从事特定行为的资格；再如《产品质量法》规定对销售不合格商品行为处以货值金额50%以上三倍以下的罚款， 但它无法确定一个在特定的时间、地点或情况下销售不合格商品的人应受多少罚款，只有在具体的程序中工商机关通过各方面的调查取证，考虑各方面的因素才能具体地确定给予当事人多少罚款，比如5000元的处罚，很显然，这个5000元的处罚的“正义”是由行政程序完成的。因此，我们要认真学习行政处罚程序，即28号令，牢固树立程序意识，正确认识程序的重要性，严格依照程序办事，才能做到程序正当（美国黑人领袖马丁、路德、金有句名言：任何人不能通过邪恶的手段达到美好的目的，因为，手段是种子，目的是树）。 （二）工商行政处罚程序的演变过程 一般认为，行政程序是指行政行为的方式、方法、步骤、顺序和时限。（注：参见罗豪才、应松年主编：《行政法学》）。国家局一向重视工商行政执法程序建设，先后颁布了一大批规章，对工商行政管理的执法程序进行规范。仅从行政处罚程序来看，早在1993年12月24日，国家工商局就以18号令颁布了《工商行政管理机关行政处罚程序规定（试行）》，共11章76条，对工商行政处罚程序进行规范。《行政处罚法》出台后（１９９６年３月１７日第八届全国人民代表大会第四次会议通过