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第七章 政策评估政策评估是政策过程的一个重要环节。只有通过政策评估，人们才能够判断一项政策是否收到了预期效果，从而决定这项政策是应该继续、调整还是终结；同时，通过政策评估，还可以总结政策执行的经验教训。本章讨论政策评估的几个基本理论问题。第一节 政策评估概述政策评估是政策分析的重要方面，是一种具有特定标准、方法和程序的专门研究活动。在相当长的时间里，政策评估并为引起人们的重视。作为公共政策分析过程中不可或缺的一环，政策评估在政策分析过程中有着重要意义。一、政策评估的概念尽管目前对政策评估的研究已越来越多，但对于政策评估这个概念却没有一个统一的，能被绝大多数学者、专家普遍认同的定义。先看看几种有代表性的定义：安德森：“如果把政策过程看作某种有序的活动的话，那么，它的最后一个阶段便是政策评价。总的说来，政策评价与政策（包括它的内容、实施及后果）的估计、评价和鉴定相关。作为某种功能活动，政策评价能够而且确定发生在整个政策过程中，而不能简单地将其作为最后的阶段。”依这种看法，政策评估的目的是评价人们所执行的政策在实现其预定目标上的效果，该政策在多大程度上解决了政策所指向的问题，以及该效果的取得是政策本身的作用还是政策以外其它因素所导致的等等。 那格尔：政策评价“主要关心的是解析和预测，它依靠经验性证据和分析，强调建立和检验中期理论，关心是否对政策有用，而主要关心的是把评价看成一种科学研究活动”。在这里，政策评估被看作一种分析的过程，评估者通过搜集相关信息，运用定性与定量分析方法和技术，对各政策方案进行分析，确定各种方案的现实可行性及优缺点，以供决策者参考。林水波、张世贤：政策评价是“有系统地应用各种社会研究程序，搜集有关资讯，用以论断政策概念与设计是否周全完整，知悉政策实际执行情形、遭遇的困难，有无偏离既定的政策方向；指明社会干预政策的效用。”在他们看来，政策评估不仅是对政策方案的评估，而且包括对执行情况和政策结果的评估。政策评估被看作是一种着眼于整个公共政策全过程的广博的收集资料、论证评价的过程。朱志宏：“就一项公共政策而言，发现误差、修正误差就是政策评估，换言之，政策评估的工作就是发现并修正政策的误差。”按照朱志宏等人的观点，公共政策过程是未来取向的，评估者凭借自己已具备的知识和经验，对公共政策全程跟踪观察，发现问题并随时纠正。在某种程度上，类似于引领航行的导航员。可见，学者们对于政策评估概念的界定见仁见智，归纳起来主要有四种观点政策评估含义的四种观点：（1）政策评估的着眼点应是政策效果；（2）政策评估主要是对政策方案的评估,属于政策评估中预测评估的范畴；（3）政策评估是对政策全过程的评估，既包括对政策方案的评估，还强调对政策执行以及政策结果的评估；（4）政策评估就是发现误差，修正误差。这些定义各有千秋，但后面三种定义的不足之处较为明显的。我们倾向于第一种观点，将政策评估主要看作是对政策结果的评估。因此，可以给政策评估下这样的定义：政策评估是依据一定的标准和程序，对政策的效益、效率及价值进行判断的一种政治行为，目的在于取得有关这些方面的信息，作为决定政策变化、政策改进和制定新政策的依据。二、政策评估的类型　随着政府活动的日益复杂化和影响的深广化，政策评估也日益呈现出多样化的特点。国内外学者依据不同的标准，从不同的角度对政策评估进行了分类。不同的分类显示了学者们研究重点的不同。在国外评估研究的文献中，有不少关于政策评估的分类方法：美国评估研究协会根据工作程式把方案评估分为六类，即前端分析、评估性测定、过程评价、效力评估或称影响力评估、方案和问题监控以及元评估（或称综合评估），这六种评估类型构成了方案评估的日常内容。美国社区服务管理局曾提出三种类型：方案影响评估、方案策略评估和方案监控。　　而学者Ｒ?Ｍ?克朗赞同Ｒ?施赖德的看法，认为评估是一种循环的问题过程并将评估分为五类：系统评估、投入评估、过程评估、总结评估和测评估。德尔金斯（Ｄ.Ｎ.Ｔ.Derkins）则根据政策发展过程建立了六种评估类别，分别是策略评估、顺服评估、政策设计评估、管理评估、干预效果评估和影响评估。在国内评估研究的文献中，政策评估的分类表现为两个大的趋势：一是认为政策评估应分为三类，即正式评估和非正式评估；内部评估与外部评估；事前、执行和事后评估。二是赞同从政策影响的角度对政策评估做诸如效益、效率、效果等方面的分类。台湾学者林水波、张世贤则把政策评估分为四类：第一类是政策执行评估，包括内容摘要、政策的背景环境、原定政策主要特征总述、执行评价描述、总结与考虑；第二类是影响评估；第三类是经济效率分析；第四类是推测评估。从不同的角度，依据不同的标准，我们也可将多样化的政策评估分为不同的种类。从评估组织活动形式上看，可分为正式评估和非正式评估；从评估机构的地位看，可分为内