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内蒙古农村牧区新型社会保障制度研究 报告执笔人：于存海（内蒙古大学公共管理学院） 史子龙（呼和浩特市扶贫办） 裴文俊（内蒙古党委政策研究室） 摘要：我区农村牧区合作医疗制度、最低生活保障制度、社会养老保险制度的覆盖率都很低，农牧民对新型社会保障制度的肯定程度不高，在新型社会保障制度建设与管理上存在许多问题；“十一·五”期间，最低生活保障制度、以大病统筹为核心的合作医疗制度是建设重点，部分地区应重视农民工社会保障制度、失地农民社会保障制度建设，有条件的地方可适度建设社会养老保险制度；“十一·五”末期，应使合作医疗制度覆盖85%以上的农牧民，依托城镇居民中的农民、非农化就业的农民、常年外出务工的农民开展农村社会养老保险工作，最低生活保障制度覆盖到应列入保障对象的农牧民超过本村（嘎查）总人口20%的村（嘎查）。 建设新型的现代社会保障制度是经济、社会发展的大势所趋。我区农村牧区社会保障制度建设起点低、基础差、难度大，如何在“十一五”期间建立一套可行的、高效运行的新型农村牧区社会保障制度，是我们这一研究报告的主题。 一、内蒙古农村牧区新型社会保障制度建设总体状况 目前，我区农村牧区新型社会保障制度建设状况不令人满意。22.9.%的村（嘎查）没有实施任何新型社会保障制度，实行社会养老保险制度的村（嘎查）占7.4%，实行最低生活保障制度的村（嘎查）占13.1%，实行合作医疗制度的村（嘎查）占8.9%。可以说，各种新型社会保障制度形式在农村牧区覆盖率都很低。 农牧民对农村牧区新型社会保障制度的肯定程度不高，只有28.5%的农牧民认为农村牧区新型社会保障制度 “作用很大”，另外31.5% 的农牧民认为“作用很小”，11.5%的农牧民认为“没有作用”，28.5%的农牧民对农村牧区新型社会保障制度的“作用不清楚”。农牧民对农村牧区新型社会保障制度的作用认同程度不理想。农村牧区新型社会保障制度的建设以农牧民自愿参加为最基本的原则，农牧民对新型社会保障制度评价不高，不可避免地影响到他们自愿参加的积极性。 在被调查的农牧民中，参加社会养老保险的占13.4%，享受最低生活保障待遇的占10.1%，参加合作医疗的占4.5%，没有享受任何一种社会保障待遇的农牧民占25.5%，各类新型社会保障制度的农牧民覆盖率都很低。 目前农村牧区新型社会保障制度建设比较落后，要进一步发展，还取决于农牧民对新型社会保障制度的认可程度。农牧民对农村牧区新型社会保障制度建设抱有期望，认为“有必要建立社会养老保险制度”的农牧民占65.2%，“有必要建立合作医疗制度”的农牧民占33.3%，“有必要建立最低生活保障制度”的农牧民占47.8%，存在着建设新型社会保障制度的群众基础。 二、内蒙古农村牧区各类新型社会保障制度建设现状的调查分析 （一）农村牧区合作医疗制度建设现状的调查分析 图4 农牧民对合作医疗制度的认识和评价比较 在调查村（嘎查）仅有5.2%的村（嘎查）存在合作医疗制度，合作医疗发展水平较低，其原因主要是：有些农牧民对新型合作医疗的好处认识不足，存有疑虑；二是许多试点旗县还没有建立起合理、简便、有效的农牧民交费机制；三是一些试点地区制订的试点方案还不够科学、合理，影响了农牧民的受益面和受益水平；四是一些农村医疗机构服务不规范，药品价格偏高；五是合作医疗的管理能力薄弱。 （二）内蒙古农村牧区最低生活保障制度建设现状的调查分析 从调查的村看（嘎查），89%的村（嘎查）没有最低生活保障制度，可见，农村牧区推广“低保”制度依然任重而道远。目前，农村牧区最低生活保障制度建设存在以下问题： 1.认识上的误区。（1）德政工程论，基层政府工作人员对“低保”工作的法制性认识不足，认为“低保”工作是党和政府的一项德政工程，可有可无，可多可少，“钱多了就多保一点儿，钱少了就少保一点儿，没有钱就不保”。（2）经济决定论，也有不少地方的政府领导认为，“低保”工作固然重要，但地方经济发展落后，财政资金不足，爱莫能助。（3）城市优先论，有些干部则认为，同是社会弱势群体，农村牧区低收入居民与城市低收入居民相比，起码还拥有赖以生存的土地、草场，城市“低保”工作比农村牧区“低保”工作更迫切、更重要，重视城市“低保”工作，忽视和轻视农村牧区“低保”工作。 2.农村牧区“低保”对象界定标准上的困难。第一，收入难以货币化，由于农村牧区居民收入中粮食、牲畜等实物收入占相当的比重，因此在估算其收入时，有较大的随意性；第二，收入的不稳定性，不仅农作物收成受自然灾害的影响起伏较大，外出务工人员收入也不稳定；第三，由于农村牧区养老金制度远未普及，那些丧失劳动能力和经济来源的老年人，其生活、就医、子女求学等方面的困难加大。 3.低保资金难以落实到位。主观层面上，部分基层政府部门对农村牧区“