第十一章北洋军阀政府的行政管理教案分析.ppt

1914年“新约法”颁布后，行政体制由责任内阁制改为总统制，但其决策过程不同于内阁制—无国务员副署，也不同于总统制—参政院、平政院、肃政厅隶属于大总统，此时的大总统决策过程与皇帝的己没有本质区别。 （二）皖系军阀统治时期的行政决策 黎元洪恢复责任内阁制、国会。国家一切重大行政决策都必须经国务会议集体讨论，并经国会议决通过，再由总统以命令的形式下达。 段琪瑞控制行政决策谋取个人独裁的方法： 1、破坏国务会议正常的决策程序； 2、排挤总统在决策中的地位； 3、运用军事力量对抗总统和国会的制约； 4、利用御用立法机构为其决策服务。 （三）直系军阀统治时期的行政决策： 自 1920 年 7 月直皖战争后，直系军阀控制了北京政府，开始了为期四年的统治，其行政决策大体分为三个阶段： 1、直奉联合控制决策权。徐世昌为总统 2、直系利用兵权支配决策权。黎元洪为总统 3、曹锟以大总统名义直接掌握决策权。 公布《中华民国宪法》，中央政府实行国会制和责任内阁制。 曹锟上台后，用军事力量和金钱操纵议会，以大总统名义控制内阁。 （四）奉系军阀统治时期的行政决策 1、临时执政府的奉命决策： 曹锟下台后，段琪瑞被冯玉祥和张作霖推出担任临时总执政。表面上，临时总执政集总统、总理和国会权力于一身，但实际上，由于段琪瑞并无军事实力，不可能有真正的行政决策权，最终决策意见必须依奉系军阀的旨意行事，中央决策权完全为奉系所控制，临时执政府不过是奉命决策。 2、陆海军大元帅的军事独裁： 1927 年，张作霖正式成立中华民国军政府，张作霖担任陆海军大元帅，大元帅集所有权力于一身，军政府的决策完全是张作霖的个人军事独裁。无任何形式的代议机关和民意机关。 二、行政执行的基本趋向和混乱的原因 （一）行政执行的两个基本趋向：北洋军阀统治时期 1、决策是否执行往往以掌权军阀的意志为依归。符合掌权军阀意志的决策，即使完全违背民意也能畅通无阻，不符合掌权军阀意志的决策，即使完全符合民意也寸步难行。 2、决策能否执行以掌权军阀的实力消长为依归。当掌权军阀的实力得势时，即使是错误的决策也能够顺利执行;当掌权军阀的实力失势时，即使是正确的决策也无人去执行。 （二）造成北洋军阀统治时期行政执行混乱的原因：（从行政管理的层面来看） 1、体制混乱，权限不清； 2、政出多门，有令不行，有禁不止； 3、内阁派系复杂，互相牵制； 4、内阁更迭频繁，政局动荡。 在北洋军阀统治的16年中，内阁更迭了40余次。每次内阁的变动都带来一次政局动荡。 三、行政监督的新形式 这一时期的行政监督不可能是有效的，但仍然出现了一些新的行政监督形式： 1、立法机关；《临时约法》中，临时参议院和国会对总统、国务员是有质询、建议和弹劾权的。 但，“新约法”中取消了立法机关对总统的弹劾权，总统可解散立法院。 2、司法机关； 一是普通司法机关：大理院和总检察厅 二是专门的行政诉讼机关：平政院和肃政厅，为行政监督开辟了新的途径，但一无地方相应机关，二受大总统任命，易受行政控制。 3、审计机关。袁在国务院下设审计处，扩审计院 第四节 行政官员的管理 1、官员的选拔和任用 2、官员的待遇和抚恤 3、官员的惩戒 一、官员的选拔和任用 北洋政府的官员管理采取文武分途的办法。文官又分为行政官、外交官、司法官等。 （一）官员的选拔 北洋军阀统治时期选拔行政官员的方式有：文官考试、甄别、甄用三种。 1、北洋政府文官考试的种类和主持机关：文官考试分文官高等考试和文官普通考试。 前者由中央统一办理，后者由中央和地方分别办理。 （1）文官高等考试的资格和考试方式：每三年举行一次。年满 25 岁的中国男子。 资格： 1）本国国立大学或高等专门学校修习三年以上并有毕业文凭者； 2）教育部指定的外国大学或高等专门学校修习三年以上并有毕业文凭者； 3）教育部认可国内私立大学或高等专门学校修习三年以上并有毕业文凭者； 文官高等考试分四试，前三试为笔试，后一试为口试。四试考试平均合格，方能被录取，第一试考经义、史论和现行法令，第二、三试分别考专门学科，考试录取后即授任官职，但须分发各省署学习两年，期满成绩优异者即可作为候补。 （2）文官普通考试的资格和考试方式：三年一次。年满 20 岁的中国男子。 资格： 1）有应文官高等考试的资格之一者； 2）教育部指定或认可的技术专门学校并有文凭者； 3）经地方考试及格者； 4）曾任委任以上者。 考三试，第一、二试为笔试，第三试为口试。 第一试考国文；第二试分行政职和技术职两类，三试平均合格者方能录取，录取后即授委任官职，但须分发学习一年，期满成绩优异即可作为候补。 2、甄别 甄别的含义和甄别方法：甄别是指对未经文官考试已任用的官员，采用甄别办法，验证现任官资格，决定其去留的制度。 方法有五种：检验文凭、调