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欧洲联盟主要机构与欧盟政策制定（《欧洲联盟政策及政策过程研究》） 四、理事会主席：政策过程的独特协调者 欧盟各类委员会：多元利益的政策媒体 本节主要分析欧盟各类委员会管理的主要特点与一体化进程本质特征之间的密切联系: 1、各类委员会是欧盟决策过程中基于共识和嗟商基础上决策的表达方式和催化剂，因为部长理事会和欧洲议会的表决经常以党派划线，因而需要各类委员会管理来强调欧盟体系内达成一致的必要性。 2、各类委员会通常由形形色色的成员组成，容易形成政策提案的多元性和管理文化的多元性。 3、各类委员会是欧洲一体化另一本质特征——功能专业化的产物。 4、各类委员会体现了在政策制定方面依靠技术专长和缺乏透明度的情况。 5、欧盟多层次管理与各类委员会管理是密切联系的。 6、欧盟机构体系随着一体化的进程不断变化，蕴藏着产生紧张的因素，各类委员会成为帮助缓和这些紧张关系的减压阀。 * * 本章主要对欧盟的三个主要机构，即欧盟理事会、欧盟委员会、欧洲议会参与欧盟政策制定的机制、地位和作用进行了较为深入地分析论述，鉴于理事会主席和欧盟各类委员会在欧盟政策过程中的特殊作用，本章又分设第四节和第五节分别进行了阐述。本章的框架： 一、欧盟理事会：政策制定的中枢 二、欧盟委员会：政策执行的主体 三、欧洲议会：政策制定的双头权威之一 四、理事会主席：政策过程的独特协调者 五、欧盟各类委员会：多元利益的政策媒体 一、欧盟理事会（简称理事会） 欧盟的主要决策与立法机构，在欧盟的政策制定过程中发挥着重要的作用。 一般欧盟政策的制定模式是：委员会提出提案，理事会做出决策，委员会提交给理事会的提案需要经过三个阶段：工作小组阶段，常设代表委员会阶段和部长会议阶段。 一般理事会 专门理事会 秘书处 理事会主席 工作小组与专门委员会 常设代表委员会 农业特别委员会 ↗ → ↘ ↙ ↖ ← ↓ ↑ ↓ ↓ ↓ ↑ ↓ ↑ 理事会内部的决策过程 理事会在政策制定过程中同其他机构的合作关系： 1、与欧洲议会的合作：在政策制定程序即咨询程序、合作程序、共同决策程序和同意程序中进行合作，而且在共同决策程序和同意程序中，议会实际上获得与理事会共享的立法权。 2、与委员会的合作：一般政策制定模式是委员会提议，理事会决议。理论上，如果委员会不提交议案，理事会就无事可做。但实际上，理事会已经侵蚀了委员会的立法创议权。 “理事会可以要求委员会对任何理事会认为有益于实现共同体目标的问题进行研究并向理事会提交合适的提案”（《欧共体条约》） 3、与欧洲理事会的合作：理事会一般是根据欧洲理事会为政策制定提供的总的路线和方针进行具体的决策，在理事会中无法解决的问题往往在欧洲理事会的首脑会议中能找到解决的方案。 问题与前景： 1、决策过程的公开性、透明度和民主化程度不高（政治精英决策和秘密外交） 2、决策效率不高，决策程序复杂 3、理事会内部缺乏决策协调中心（各专门理事会只关注本部门的政策领域导致政策制定方面缺乏整体上的协调性） 4、欧盟东扩对理事会的决策机制提出了严峻的挑战（如成员国数目的增加和经济水平差距的拉大给理事会在重大敏感问题上仍采用一致同意的决策机制增加了困难） 客观地说，理事会比较现实的发展方向是继续充当成员国的论坛，继续作为欧盟的决策和立法机构，在欧洲一体化进程中不断扩大其政策制定领域。 二、欧盟委员会：欧盟的行政执行机构 本节是从分析欧盟委员会的决策地位与作用的几种理论视角入手： 宏观角度：新功能主义和政府间主义 微观角度：领导理论、网络理论和新制度主义 　　本节更多的是从微观角度对欧盟委员会的决策机制进行了探讨。 欧盟委员会会议 委员（含主席） 委员会的办公室 ↓ ← 总 司 司 分支机构 ↓ ↓ 一系列专门服务机构和协调机构 → → ↓ 欧洲委员会机构图 欧盟委员会在欧盟决策体系中的地位和作用： 纵向：对委员会在不同时期所处的特定历史环境进行分析 （非政治性——权力扩张——政治色彩强烈） 横向 1、方针路线性决策 2、立法决策 3、预算决策 4、行政决策 三、欧洲议会： 本节引进了伊斯顿和阿尔蒙德政治系统分析方法，考察欧洲议会在欧盟政策制定过程中的地位和作用。 首先是应用伊斯顿的政治系统图形来分析欧洲议会系统的外部进程，其特点是将议会系统作为一个不能打开的“黑箱”，从整体上来考察欧洲议会与欧盟的其他机构、主要是欧盟委员会和理事会在立法上的互动关系。 在此基础上，运用阿尔蒙德的政治系统