后“土地财政”形成机制与收入结构配置.pdfVIP

土地财政 后“土地财政形成机制 与收入结构配置 刘明慧 党立斌 (东北财经大学，大连116025) 内容提要：“土地财政”是我国经济转轨和城镇化进程中受相关体制、制度等系统性 因素综合影响形成的一种财政模式，并且具有明显的路径依赖特征。随着不同时期生成 环境和制度基础的变化，“土地财政”将逐渐迈向后“土地财政”时代。“土地财政”与后“土 地财政”时代的区别不仅体现在基本内涵和参照系的选择方面，更反映在制度需求和制 度供给均衡状态改变的多个维度，进而为后“土地财政”时代消解地方政府对土地出让收 入的依赖，以及合理配置土地财政收益提供了打破路径锁定的治理思路。 关键词：后“土地财政”形成机制收入结构配置 自1988年确立国家土地有偿使用制度和1994革诉求，都要求全面、系统地研究后“土地财政”时 年实行分税制财政体制以来，地方政府高度依赖土 代的参照系、形成机制及后“土地财政”时代土地财 地资源、土地相关收入占地方财政收入比例越来越 政收入的基本配置思路。 高的土地财政模式逐渐形成和发展。近年来，随着 一、后“土地财政参照系的选择 国家房地产宏观调控政策力度的加大，土地财政的 长久持续性问题成为社会和学界关注的热点，而且 自1994年分税制改革后，地方政府作为一个 也基本达成了我国将进入后“土地财政”时代的共 地区最大的“地主”，拥有配置其辖区内最重要的生 识。目前对该问题的研究主要集中在后“土地财政” 产要素——土地的合约自由，其土地出让行为受到 的基本涵义、潜在风险和治理对策方面。总体来看， 的约束和限制较少。现实中土地出让金收入的绝大 这些研究都是从耕地资源约束、房地产宏观调控政 部分属于地方政府所有，国有土地事实上的地方所 策导致土地出让收入减少的逻辑来进行阐释，缺乏 有体制为地方政府借助国有土地融资创造了机会， 从形成环境的视角进行深入的探讨，尚未形成从土 为中国式土地财政模式的形成创造了条件，实践过 地财政到后“土地财政”转变中动力机制、制度基 程中逐渐演变成地方的第二财政。2004年土地“招 础、体制环境、约束条件的完整分析框架。因此，无 拍挂”政策出炉后土地出让的市场化进程开始提 论是满足理论层面的探索需要还是实践层面的改 速，此后土地出让收入①便呈不断增长的势头。 [收稿日期]2014--．01—13 (作者简介]刘明慧，财政税务学院教授，博士生导师，研究方向为财税理论与政策；党立斌，博士研究生，研究方向为财政理论与政策。 [基金项目]本文得到国家社会科学基金“地方财政收入配置的路径依赖与合意性研究”(项目编号：13BJYl59)、辽宁省财政科研基金“后‘土地 财政’时期辽宁财政发展问题研究”(项目编号：13C007)的资助。 ①按照现行财政统计121径，构成国有土地使用权出让收入的四项收入中除了新增建设用地土地有偿使用费收入中央与地方分成外，国有土地 使用权出让金收入、国有土地收益基金收入和农业土地开发资金收入都归地方所有。根据(20lo年—2012年地方政府性基金收入决算表》， 2010年—2012年国有土地使用权出让金收入占国有土地使用权出让收入比重分别为93．65％．93．87％。93．46％。 地方财政研究，2014．5，第5期1l 土地财政 从2008年一2012年的变化轨迹看，土地出让 势。进人2012年6月以来，虽然全国各地的房地 收入基本呈现先扬后抑的倒U型(见表1)。从表1产市场开始不断升温，许多城市成交量和价格也 的三个指标看，2008