城市化的背景下土地产权的实施和保护.pdfVIP

内 容 提 要 本报告分农地和农地转用两个方面梳理和概括了中国 的土地制度和土地政策，揭示了政府管制农地转用、垄断土 地一级市场、导致土地权利二元分割的实质和特征，分析和 评价了现行政策的实施机制及其造成的严重后果，通过介绍 和评论当前地方和基层进行的土地制度和政策创新案例，指 出了改革土地制度和土地政策的方向，即在坚持两种土地公 有制并存在的前提下，放松政府对农地转用的垄断和管制， 促进和发展地权特别是集体建设用地的流转和交易。进而提 出了完善土地政策和修改土地法律的一系列可行的建议。 城市化背景下土地产权的实施和保护 目 录 一、引言 03 二、现行土地政策及其实施：效果与评价 06 三、地方经验与政策创新：个案调研与分析 28 四、政策完善和法律修改建议 50 1 城市化背景下土地产权的实施和保护 一、引言 土地问题既是中国革命的核心问题，也是中国建设和发展的关键 问题。中国改革开放是由农村土地制度变革发端和破题，近二、三十 年的高速经济增长，在很大程度上又是依靠农地转为城市用地和建设 用地而支撑的。然而，中国的土地制度和土地政策存在着根本性的缺 陷，正在成为阻碍经济发展和造成社会不稳定的根源，已经到了非改 不可的地步。只有根本改革现行土地制度和土地政策，才能为中国的 长治久安和稳定发展奠定坚实的基础。 中国农地制度改革的方向是，放松政府土地管制，发展土地市场 和土地交易。即，在坚持土地的集体所有制和全民所有制的前提下， 打破对农地转用的国家垄断，改变政府对集体土地的用途管制，发展 集体建设用地的流转和交易。这是走出目前困境的唯一出路。对此， 有人可能会提出一些似是而非的观点加以反对，在没有具体讨论我们 的看法和主张以前，首先需要从理论上给以简要的回答。 第一种观点认为，发展土地市场和土地交易会造成土地过度集 中，出现贫富分化。这一点在历史不曾出现，在现实中更不可能。历 史上的情况赵冈和陈钟毅在《中国土地制度史》（2006）中已经做了 回答。在现实中，我们仍然坚持土地的集体所有，土地流转和交易的 目的正是要变村民的农地资产为工商物业资产，保护集体和农民分享 土地增值收益，以此建立农民的长期保障，防止政府和强权的侵占。 2 城市化背景下土地产权的实施和保护 而流转和交易的决策是由土地权利主体自主决定；同时政府还可适当 管理。历史和现实证明，只要没有政府权力的支持和庇护，市场权利 主体的谈判和价格机制的作用，足以遏制强权的扩张和兼并行为。 第二种观点认为，土地流转和交易会造成土地浪费。我国城市过 度扩张和土地使用浪费的根源，恰恰就在于用土地征用代替了土地的 流转和交易，获取的代价太低，而转让的利益太大，土地稀缺的情况 并未从价格信息中反映出来。市场交易除了形成价格和配置资源的功 能以外，还有一种重要特性，即市场的规模经济性，就是说，市场中 的人数越多，市场越有效率，平均交易费用越低。反过来，这种特性 还表现为网络外部性，即参与市场的人越多，市场中每个人的交易效 用越大，市场作为一个整体的总交易效用也就越大。这使得城市聚集 本身成为一种正反馈过程，由于人多，所以人多。对之限制的力量， 一是地价上升，二是拥挤。“城市地价递减律”是“边际效用递减律” 的证明和应用，价格机制会抑制城市的过度扩张和土地的无效使用。 第三种观点认为，土地流转和交易会危及粮食安全。从理论上来 看，粮食安全是个伪问题，但在现实中还需要关注，这不是因