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中国异乎常规的政策制定过程: 不确定情况下的反复试验 作者 韩博天(Sebastian Heilmann) 原载《开放时代》2009年第7期 综览式模型在中国改革进程中的局限性 我们该如何认识并构建中国改革过程的模型？樊纲和胡永泰对中国经济转型中改革政策排序方法的批评无疑是有道理的。但大多数排序模型(sequencing models)都是以前社会主义国家转型早期为背景制定的（樊和胡所引证的文章都出自 90年代早期或80年代），当时对基本制度设计的争论正尘嚣甚上。从一开始就有人质疑各种最优排序模型对政策制定者行为的引导作用和实用性，因为政策制定者必须在一个变化莫测的环境中通过决议并常常只能退而求其次。[1] 更为重要的是，樊和胡所提出的平行推进的方法(Parallel Partial Progression)似乎跟排序模型有着同样的根子上的弱点。樊和胡假定，政府在以优化并统一政策及制度改革这一总体目标下，能够使不同机构的改革相互协调一致。他们把政府视为一个超级协调者，希望政府能够调和高度复杂的改革一揽子方案，但这种笼统的看法无法为建立一个解释性、甚至是一个规范行为的模型提供坚固的事实基础。正如伯雷布鲁克(Braybrooke)和林德布洛姆(Lindblom) (1963: 第3章) 指出的那样，政策制定过程中所运用的总览式的、纯理论的推理演绎方式是站不住脚的，因为它们首先假定研究者掌握了全部可供选择的政策，其次，他们假定政策制定的终极目标是明确并毫不动摇的。然而，恰恰是在一个持续变化的政治经济背景下，在最不可预测和最苛刻的政策制定过程中，才能发现政策或制度改革的各种备选方案（Rodrik, 2007）。在政策制定者和社会学家对改革的终极目标（100%总体和必要的改革）都还不明确的情况下，我们又何从获知樊和胡所说的局部改革 （占总体改革的20%）的内容呢？政治经济从状态1 转型到一个可以明确定义或令人满意的状态2，这种潜在性假设是有问题的，因为这种假设带有目的论甚至是意识形态的偏见: 现在大多数经济学家不正是以不可信的市私范式为标准，对中国的转型状况进行评估的吗？我们如何得知这种范式现在是否可行并被未来的中国社会所接受呢？出于上述原因，这一转型的范式已经遭到严重批评(Carothers, 2002)，在政治学研究中也不再被广泛应用。 林德布洛姆（Lindblom）就政策研究提出一个中心观点, 这个观点在近几十年来凭借广泛的实证研究获得支持。他认为政策总是在不断地被制定并修定。政策制定是一个逐步接近人们所期望实现目标的过程，在这个过程中，人们经过反思不停修正自己的目标 (Lindblom, 1959: 86, 88)。在探讨不确定情况下的政策选项时，樊和胡倾向于轻描淡写其内在的模糊性和不连贯性。 他们在文章的最后一段提到，如果强化整个改革一揽子方案的内在统一性，就可以使研究变得更科学一些。按照林德布洛姆的观点，这是科学地误解了政策制定过程，忽视了改革议程错综复杂的一面。制度改革和政策改革往往交织在一起, 体现了社会问题乱成一团 (Rittel and Webber, 1973; Ritchey, 2007)，在这种状况下，政策干预的可行性和后果极难预料，加上部分决策者态度暧昧、优柔寡断、争吵不休，干预和互动过程中突发状况，各种无法预见的反馈信息，以及不可预期的内、外部的发展或冲击，这些都可能在很短的时间内迅速改变整个政策制定条件。 中国具体的改革试验很少具有整体配套改革的特征，而更多地是被描述为一种分期分批的改革过程，这种做法的好处不在于统一性而在于开放性，意料之外的、试验性的政策解决方案一旦出现就被立刻抓住。这种综览式和渐进式政策制定过程之间的冲突在城市国企改革中表现得尤为明显。中国的政治决策者早在80年代中期就意识到国企综合配套改革(comprehensive complementary reform)对于重建城市国民经济的必要性。为了同时解决企业、行政和社会保障等一系列相互牵连的问题，他们进行了许多试点改革。尽管这些综合配套改革试点的范围很有限，但仍在改革一开始就受到阻碍，由此可见，统一配套的城市国企改革有多么复杂、昂贵和风险重重。 整个90年代，我们发现国企在试验综合配套改革的同时，国企债务却在不断增长，因此很多人认为这些试验都是失败的。尽管如此，这些试验还是有助于政策制定者了解制度上、社会上和财政上最根本的迫切要求，发现国企改革的成本和风险结构，同时尝试解决问题的不同做法。大范围的反复试验有效地丰富和改变了从基层到中央的政策制定者和行政管理人员在制定经济政策方面的知识和技能。同时，大量增长的私营和跨国经济行为也对长期的政策学习起到了极大的帮助作用，这些经济