“省联社”模式制度重构农村信用社管理体制改革新趋势.docVIP

　“省联社”模式制度重构：农村信用社管理体制改革新趋势 吴盛光 　［内容提要］作为新一轮农信社深化改革博弈妥协的产物，“省联社”办理模式在金融改革实践中出现了功能异化，并产生体制困境。在比力股份制改革模式、金融监管模式、行业协会模式、金融办事公司四种模式优劣的基础上，兼具“行业办理”与“行业办事”的农村合作银行模式才是“省联社”体制重塑的最优选择。 　　［本文关键词］“省联社”；体制重塑；农村合作银行 　　［收稿日期］ 2011－02－18 　　以2003年6月八省试点为发端，农村信用社掀起了新一轮改革。此轮改革的核心内容是将信用社的行业办理权交由地方政府负责，除北京、上海选择农村商业银行和天津选择农村银行外，其余省市都采用了“省联社”的办理模式。由于明显的行政命令色彩和法理体制障碍，“省联社”办理农村信用社注定是一种过渡安顿。实践中“三位一体”的“省联社”错位、越位与失位现象，也折射出模式“穿市场的鞋走筹划的路”。［1］“省联社”该何去何从，正成为农村信用社办理体制改革的焦点，其体制模式的重构在一定程度上决定着农村金融体制改革的未来发展走向。 　　一、“省联社”办理模式：博弈的产物 　　作为一项过渡性体制安顿，“省联社”办理模式是各主体间包括中央政府、地方政府、农村信用社等多重力量博弈的结果，并且是政府政策性目标与农村信用社市场目标妥协的产物。 　　1．中央政府与地方政府博弈 　　在农村信用社体制改革演进的整个过程中，中央政府和地方政府两者的目标函数是不一致的。中央政府的目标是维护全国农村金融秩序的稳定，防范和化解农村金融风险；而地方政府的目标却是应用农村金融支持地方经济的发展，提升自身的绩效。但在农信社改革取向上两者趋于一致。相比中央政府而言，一方面为从源头上控制农村信用社的新增不良贷款、防止既有难题的重演，根本性地处理农村信用社的难题，切实规范地方政府的各种干预行为；其他方面有将更多改革决策权赋予地方，将原来由中央统一控制的一部分“金融剩余控制权”分配给地方的意愿，以刺激地方政府参与改革的积极性、主动性。相比地方政府来说，充足可行的信贷资金支持是地方经济发展的关键原因，因此能否更多地获取金融资源和“金融剩余控制权”，成为地方政府关注农信社改革的最大动机。 　　2．地方政府与农村信用社博弈 　　改革的实质实际上是一种好处关系的再分配，每一轮改革都必然引出一场好处关系的博弈，博弈的最后均衡点就意味着此轮改革结局。在农村信用社既有运行模式下，形成了多方强大的既得好处集团，包括内部人原因是信用社的经营办理者和外部人原因是对农村信用社拥有话语权的各级政府两部分。在所有者监督被完全剥夺的情况下，信用社经营办理者成为一个与所有者相对立的好处共同体，信用社的委托代理链条完全失效。失效本应使得信用社退出农村金融市场，但对于政治功能和防止退出对农村金融办事产生的负外部效应，委托代理链条完全失效的农村信用社无法也不可以退出市场，国家只能让财政背负日益巨大的隐性（通指看不到的）包袱。为了处理委托代理链条完全失效带来的难题，而又不触动国家的公有制偏好，国家只好从体制上引入一个对内部人进行控制的外部办理者。 　　其他方面，在缺乏所有者监督的情况下，信用社成了外部人好处的重要来源。为了保住既得好处，外部人必然会采取各种对策阻碍信用社控制权向信用社所有者的回归，使农村信用社长期被锁定在所有者缺位的“抱负状态”。“省联社”模式既在一定程度上满足了中央政府的改革意愿，又在一定程度上满足了省级地方政府的要求。在这一改革中，省级地方政府并没有增加实际的支出，却获得了支配农村信用社金融资源的实际收益，省级地方政府付出的仅仅是处置农村信用社风险的未来答应，并且是一种不行信答应。并且，由于农村信用社的最大好处相关者——农村信用社社员长期被排除在农村信用社改革模式的选择之外，对本身在农村信用社的权益已经完全麻木，所以，农村信用社采取了更易于得到既得好处集团支持的“省联社”模式。 　　二、体制缺陷：“三位一体”角色异化 　　1．身份困境：法律地位模糊 　　对省联社角色的定位表现于《有关明确对农村信用社监督办理职责分工指导意见的通知》（国办发［2004］48号）和《农村信用社省（自治区、直辖市）联合社办理暂行规定》（银监发［2003］14号）两个文件。从中不难看出其面临的矛盾和悖论：“省联社”既是一个市场主体性质的金融机构，又是一个行政机关性质的办理机构。甚至可以继续说，“省联社”既不是金融机构也不是行政机关。就前者来说，由于它没有经营具体的金融业务，就后者来说，它既不是国家行政事业单位也不是法律法规授权的组织，这就极大地使得了“省联社”法律地位的模糊和法律角色的混同。这种体制安顿不符合主体法律角色的单一性原则，即农村信用社“省联社”只能有一种身