中国环境监管模式的反思与重构.pdfVIP

法制经纬 Vol.4 14/2009 .2 B 中国环境监管模式的反思与重构* 黄锡生 曹飞/重庆大学法学院 摘要 本文根据环境监管主体的不同，将其划分为两种类型，即政府环境监管模式和非政府环境监管模式； 其次，通过对政府环境监管模式的相关考察，并从政府主导、监督机制以及监管手段方面进行了深刻的反思； 最后指出第三方环境监管模式和自我监管模式的引入是对中国环境监管模式重构之必然选择。 关键词 环境监管 环境监管模式 第三方监管 自我监管 环境监管在于通过对危害环境行为的规制从而实现环境保 缺乏有效的协调机制使得该种模式在跨区域性环境问题的防治问 护的目的。而危害环境的行为，从广义上说，它包含了相关社会 题上力不从心，不利于国家总体环境保护目标的实现。 主体的作为和不作为，直接行为和间接行为；其实施主体既可能 是政府，也可能是企事业组织和个人。因此，所谓的环境监管模 1.2行业环境监管模式 式即是指国家为保护环境所采取的一系列行之有效的监督管理环 与区域环境监管模式不同的是，行业环境监管模式是一种 境的标准形式。有广义和狭义之分，广义的包括环保监管体制模 跨行政区域的监管模式，它以各级环境保护部门为监管主体， 式和环保监管措施模式。本文拟从环境监管的主体对此进行分 以特定的行业环境问题为监管对象，以解决行业环境问题为主 类，即分为政府环境监管模式和非政府环境监管模式。 要监管内容，是区域监管模式的重要补充。《环境保护法》第7 条第3款和第4款规定：“国家海洋行政主管部门、港务监督、 渔政渔港监督、军队环境保护部门和各级公安、交通、铁道、民 1对政府环境监管模式的分析 航管理部门，依照有关法律的规定对环境污染防治实施监督管 根据政府环境监管组织模式的不同又可将其划分为区域环 理。县级以上人民政府的土地、矿产、林业、农业、水利行政 境监管模式、行业监管模式以及统一监管模式3种类型。 主管部门，依照有关法律的规定对资源的保护实施监督管理。” 行业环境监管模式的行业性有利于发挥各行业的技术、 1.1区域环境监管模式 装备和人力等资源的优势，提高监管效率；其跨区域的监管 区域环境监管模式是以行政区划为特征，以地方政府环保 特点则有利于在一定程度上消除地方保护主义对环境保护的 部门为监管主体，以特定区域内的环境问题为监管对象，以解决 不利影响。但是，行业环境监管模式并不是一种十分理想的、 该区域内的环境问题为主要内容的环境监管模式。中国《环境保 一劳永逸的制度安排。其缺点主要表现为：首先，环境监管 护法》第16条 “地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量 权在行业部门之间的分配是从有利于发挥行业监管优势的考 负责，采取措施改善环境质量”的规定是这一模式在法律上的具 虑出发，却回避了行业部门利益冲突的问题。其次，从行业 体表征。区域环境监管模式是一种传统型的监管模式，主要源于 监管模式的有效性来看，对于某些环境问题的监管则超出了 区域性的行政管理体制和组织结构模式，是其他另外两种政府环 行业监管部门的能力范围，这尤其表现在农业面源污染问题 境监管模式的基础。区域性的环境监管模式的优点在于：有利于 上。最后，行业监管部门与区域监管部门职权难以划分，在 明确地方各级政府的环境监管职责，有利于国家和地方政府制定 当前各级政府的行政机构设置上，行业监管部门往往为地方 的环境保护法律法规、政策和措施的贯彻和执行。尽管如此，区 各级政府的政府部门，在财力和人事安排、以及职权的设置 域性环境监管模式的设计和实践并不尽如人意，区域与区域之间 上受制于地方各级政府，不利于摆脱地方政府的不当干预。 *基金项目：司法部重点课