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中篇 政策过程 —Policy Process 第六章 政策制定 —Policy Making 第一节 政策议程Agenda Setting 一、政策议程的类型： 1.系统议程(system agenda)：公众进行讨论的议程； 抽象：概念和范围模糊，只提出发现问题 2.政府议程(institutional agenda)：政府致力于解决的议程； 3.问题的界定和陈述 Eg：交通堵塞? 扩路、限车、收费 二、建立政策议程的途径 1.政治领袖： 2.政治组织 3.代议制： 4.选举制 5.行政人员； 6.利益集团 7.专家学者； 8.公众 9.大众传媒： 10.危机和突发事件 三、政策议程的模型 1.外部倡议：社会团体、个人主动，政府微量介入 2.内部倡议：政府主动，社会力量微量介入 3.动员模式：政府全权处理，向社会发布 4.共同倡议：双方都主动介入 5.全球化背景下政策倡议方式的转换：由内向外 EG：中国商品关税的外部倡议 中国于在2001年12月11加入了世界贸易组织。但随之而来的问题就是如何接轨世贸规则与中国的现实规范。以关税问题为例，联合早报报道：“昨天起，中国各领域也开始准备履行承诺，国务院税务委员会办公室副主任王伟表示，中国将从明年1月1日起开始履行关税减让义务，当年关税总水平将由现行的15.3%降至12%左右；2005年将下降至10%以下；明年中国工业品关税税率将降到12%左右，农产品关税税率降低到16%左右，70%以上税目的税率都有不同程度的降低，低税率（10%）的税目大幅增加，达到总税目的一半； 水产品税率在14%左右，纺织品在18%左右，化妆品在8%左右，交通工具在18%左右，机械产品在10%左右，电子产品在11%左右。关税减幅在100%、80%、70%、60%左右的商品，每一类都在100个以上。60%的税目达到承诺的最终约束水平。明年300多个信息技术产品平均税率降到5%左右，其中100多个实行零税率。 到2005年，税率高峰将大幅度削减，税率高于25%的税目仅占不到总税目的5%；98%的税目达到承诺的约束水平。 另外，中国卫生部有关负责人则指出，中国不批准外资独资医疗机构，只批准中外合资、合作医疗机构，中方所占的股权比例或权益不得低于30%。 资料来源：/special/wto/pages/wto121201a.html（联合早报2001年12月12日） 第二节 方案规划 一、方案规划的含义 方案规划：对政策问题的分析研究并提出相应的解决办法或方案的活动过程，包括问题界定、目标确立、方案设计、后果预测和方案抉择五个环节。 二、原则 信息完备：系统协调；科学预测；现实可行；民主参与；稳定可调 第三节 政策合法化Policy Legitimation 一、政策合法化的概念与作用 1.合法性与合法化： 2.政策合法性：法定主体为使政策方案获得合法地位而依照法定权限和程序所实施的一系列审查、通过、批注、签署和颁布政策的行为过程。 所有层次的政策都包含合法化过程 目的是获得合法性； 法定主体依照法定权限所实施的活动 内涵着一系列行为 我们认为理解政策合法化这一概念较为明晰的解释是Thomas R.Dye(戴伊)在《理解公共政策》中把政策合法化分解为三个功能活动： 即选择一项政策建议； 为这项建议建立政治上的支持‘ 将它作为一项法规加以颁布 3.政策合法化的地位与作用 政策制定的重要阶段和政策执行的前提 是决策民主化、科学化和法制化的具体体现 是依法治国的需求 二、政策合法化主体及其权限 三、政策合法化的程序 1.程序的相对性：部门－国务院－人大 2.行政机关的政策合法化过程：与领导体制密切相关 3.立法机关或权力机关政策的合法化过程： 政策合法化 第四节 中国政策制定的特点与经验 一、中国政策制定的特点 1.78年以前，政府主导的自上而下的“动员模式” 2.78年以后，社会主导的自下而上的“外部倡议模式” 3.政策制定的公众参与和群众路线 二、中国政策制定的经验 1.群众路线是政策制定永葆活力的法宝 2.“摸着石头过河”的政策制定模式 大胆创新 ? 循序渐进 ? 由点到面 案例分析 台北市垃圾收费政策变化中的议程过程 1.背景： 长期以来，台湾的垃圾清除处理费是采用附加在自来水中收取的方式。也就是用的水越多，缴交的垃圾费越多。 优势：垃圾费用征收非常方便； 不足：不符合“污染者付费”的公平诉求； 2.政策变更： 马英九政府决定2000年7月1日起，将垃圾费改为随袋征收（按垃圾的实际产生量征收） 1.意向转变