新农村建设中的乡村债务问题初探.pdfVIP

238中国裁农村建设：乡村治理与乡镇政府改革 乡村债务的成因及问题 虽然，乡村债务问题是随着农村税费改革试点工作的不断推进而崭露头角的；但是， 它的最初形成，却要追溯到上世纪80年代中后期的大办乡村企业。当时，随着家庭经营 的日新月异，集体经济逐渐瓦解，’乡村可支配收人日渐枯竭。一些领导便把创办乡村企业 作为发展集体经济的突破口，号召乡镇领导领办、创办企业。有的乡镇领导不考虑自身资 源和市场需求，就盲目办厂、急于上马。贫困地区自身就没有资金，举办企业只有靠大量 借款；而且，乡镇领导又兼着厂长、经理、董事长，企业倒闭、破产后，其债务自然也落 到乡镇政府头上。造成企业债务、政府债务相互缠绕、交织不清。在乡村债务中，因兴办 企业所形成的债务为6．86亿元，占乡村债务的24．5％，其中村级3．18亿元，占村级债务 的26．8％。在我省个别地区，兴办乡镇企业所形成的债务比重竞高达47％。 国家对农村公共产品和服务的投入主体错位，是造成乡村债务增长的又一因素。在财 政分灶吃饭的体制下，国家对农村基础建设的投入项目，几乎都要求地方配套资金，而在 经济欠发达地区，地方财力往往呈倒金字塔财政越往下越困难。县乡财政被喻为“吃饭财 政”，根本无力搞建设、配资金。由于资金投入主体错位，随着农村基础设施建设步伐的 加快，地方财政入不敷出，乡村承担的资金缺口越来越大，乡村债务因此也越积越多。加 之一些领导急于塑政绩、树形象，片面追求经济“超常规”、“跨越式”发展，制定不切 实际的生产建设项目和经济发展指标，开展名目繁多的达标升级活动，以政府责任状的形 式进行考核，要求乡村干部无条件落实。在上级部门支持有限的情况下，乡村干部不得不 靠大量举债搞建设、谋发展了，使本来就捉襟见肘的乡村财务更举步维艰。据统计，乡村 债务用于公共建设的支出8．27亿元，占债务总额的29．5％，如果加上拖欠的各种工程款， 比例会更高。 在农村基础设施和公共事业建设项目中，又以教育达标负债最重。在“人民教育人民 办”、“再穷也不能穷孩子”等口号误导下，很长一段时间里农村教育是靠“三点”式投 入来维持的：即国家投一点，农民集一点，乡镇统筹费里收一点。学校新建或危房改造一 般都是通过举债或工程队垫资来完成。农村税费改革后，面向农民的集资收费一律被取 消，建校欠款成了压在乡村组织头上的沉重负担。据统计，村债务中用于修建学校或完成 达标的支出为5．08亿元，占公益性建设支出的61．4％。近年来，屡屡发生工程队为讨欠 款，封锁校门的事件，从侧面也反映出了这一问题的严重性。 税费征收制度中存在的业绩考评缺陷，也是导致乡村债务增加的另一因素。前几年， 完成上级下达的税费任务，是乡村干部的一项重要使命。为保障税费的足额上缴，大都采 用绩效挂钩的办法，实行奖励或直接与本人工资报酬挂钩。考评指标也只管税费是否收缴 上来，所反映的只是收入完成情况，’而不问钱从何来?是否举债?一些乡村干部为了完成 任务，拿到奖励，除了挪用村提留外，借款或直接从银行、信用社贷款完成各种税费收缴 任务的做法。有的甚至挖税买税。加之税改前，农村税费收缴工作难度越来越大，举家外 新农村建设与乡镇政府改革的目标、路径239 出务工者越来越多，按时收清的比例亦越来越低。为保证国家税收和乡镇统筹的完成，村 提留被大量挤占，又导致村干部报酬被拖欠，有的村甚至连日常开支也要靠借款。债务包 袱越背越大。统计显示，乡村债务中，用于垫缴国家税收、乡镇统筹和弥补村干部工资报 酬及日常办公费用支出5．46亿元，占债务总额的9．5％。 显然，乡村债务由来已久，且在农村税费改革前就已很重，只不过由于村提留、乡统 筹的存在，使这一问题被掩盖下来；税费改革封住了向农民收费的EI子，乡村可支配资金 锐减，偿还债务与保证运转出现严重的资金供求矛盾，乡村债务问题便从云遮雾罩中暴露 了出来，而且越来越突出，越来越严重。 ． 首先，偿债能力差，化解难度大。从理论上讲，债权和资产都可以用于债务清偿，统 计也显示，乡村债权总额16．53亿元，其中村级债权11．04亿元，占67％。然而，大部分 债权是沉淀多年的农户税费尾欠和所属单位、企业及合作基金会欠款，实际上已难以收 回。税费尾欠中央明确规定暂不清收，而亏损或倒闭企业的资产又难以盘活，均无法用于 抵债。因此，大部分负债乡村都不具备偿还自身债务的能力。还有相当一部分债务是因党