城市轨道交通的“社会公平”“利益平衡”与探讨--基于“S-E”发展模式视角.pdfVIP

城市轨道交通的 “社会公平”与“利益平衡”探讨 ——基于“S-E”发展模式视角 吴芳芳 黄俊卿 【摘要】在城市化快速推进过程中，城市轨道基础设施建设是解决城市拥堵、提升城市竞争力的重 要举措。但是，城市轨道建设牵涉土地开发、资金回笼等多方面问题，同时也涉及社会公平问题，受到了 社会的广泛关注。本文主要从社会公平与经济可行两个角度，对城市轨道交通的建设进行了相关的分析与 探索。首先阐明了城市轨道交通作为公共基础设施的标准，并且它的建设必须以弱势群体使用为前提；但 是城市轨道交通在经济上却陷入了困境，并且阻碍了轨道交通的良性发展。针对弱势群体关怀及经济分配 可行这一对立关系的研究，分析了轨道交通在经济收益上的具体分类，并且提出了土地开发为核心的利益 回归机制策划。 【关键词】社会公平；弱势群体；土地开发；利益回归 1 前言 本文所提出的 “S-E”发展模式由“3E”模式 （经济、环境和社会的公正性）演化而 来，是针对城市轨道交通建设的特点所得出的重在强调轨道交通建设的社会公平性 （Society ）与经济可行性(Economic)的模式探讨。但是 “S”与 “E”往往难以协调，呈现 出此消彼长的态势。 E-经济可行性 S-社会公平性 图1 “S-E”发展模式图 2 发展环境与建设条件分析 2.1 城市化进程中的城市轨道交通建设浪潮 根据中国现阶段城市交通特征，“公交优先”是解决城市交通问题的唯一选择。而轨 道交通作为快捷的大运量公共交通，以其快速、准时、运量大等特点成为诸多大城市着力 追求与建设的“绿色交通”工具。因此，我国城市轨道交通虽然整体上处在起步阶段，但 发展迅速，运营线路不断增加。 2.2 城市轨道交通建设负债累累 目前，我国城市已经建成的轨道交通大多是由政府出资建设并运营的。但是轨道交通 建设是巨大的综合性复杂系统，具有建设规模大、投资大、周期长等特点，又是城市重要 的公共基础设施，因此不能完全的“市场化”运作，而是需要政府宏观控制以保证轨道交 通的“廉价”使用，从而能为大众使用。因此，目前我国城市轨道交通的“高投入低回 报”的建设模式给政府财政造成了巨大的压力。 相关资料表明，我国已有地铁运营的城市有北京、上海、广州、天津等，从目前地铁 运营情况看尚无一个城市的轨道交通系统的运营有可能盈利。北京每年的年运营收入只抵 补直接运营费用的30%，北京地铁13 号线从2002 年 10 月份开始运营到2003 年 10 月已 经亏损8000 多万，如何补贴确实是难题，最终轨道交通运营、维护及建设费用只有依赖 于政府补助。 显然，这样的建设模式是不可持续的，也必定会影响城市轨道交通建设的良性发展与 推动。轨道交通新的建设模式，包括价值取向和融资渠道等，急需创新与改革，以改善城 市轨道交通经济上严重亏损的局面。 2.3 可持续的城市轨道交通建设架构分析 城市轨道交通可持续发展需要从“S-E”视角入手，保证“S” （社会公平性）与 “E” （经济可行性）的同时成立与互相促进，才能保证城市轨道交通建设的良性发展。 但是，“S”与“E”却往往体现出难以磨合的矛盾。具体而言，可以表现在以下几个方 面。 2.3.1轨道交通票务费用 轨道交通的票务费用是最为直接的体现“S”与“E”的矛盾所在。一方面，轨道交通 作为解决城市交通的公共交通工具，应该将其服务作为市民的基本生活保障；另一方面， 轨道交通的建设投资巨大，按市场经济理论，应该将其票务费用作为其重要的资金回笼方 式。 2.3.2 土地升值利润的划分与分配 城市轨道交通建设潜藏着巨大的经济利益，但大部分的经济利益却表现为轨道交通沿 线的土地升值利润。但是这一利润却是非常隐性与复杂，一是时间的不确定性，表现在土 地升值时间不确定，往往在轨道交通建设前期就可能升值；二是“空间”的不确定性，表 现在土地升值的内部因素与外部因素同时存在并且相当复杂，难以界定轨道交通对土地升 值的“贡献率”究竟多大。此外，更为复杂的还涉及以下因素，一是轨道交通建设推进者 与土地开发商的利益之争；二是政府对于社会公平与国民生产总值（GDP ）的左右权衡。 3 城市轨道交通建设的弱势群体关怀 城市轨道交通作为重要的城市公共交通方式