关于章程框架体系的思考.doc

关于章程框架体系的思考 　　为指导和规范高等学校章程建设，促进高校依法治校、科学发展，教育部依据教育法、高等教育法及其它有关规定，制定了《高等学校章程制定暂行办法》，准确理解章程内容，把握好关键环节，有利于大学章程的制定。 　　目前法规设定的章程内容是个比较合理的结构状态 　　按照高等教育法的规定，申请设立高等学校的，应当向审批机关提交学校章程，并规定章程必须载明10项内容。2012年1月1日开始施行的教育部《高等学校章程制定暂行办法》也要求章程载明10项内容，这10项内容和高等教育法10项内容的意思一样，是对高等教育法10项内容的具体化。 　　归总起来，这10项内容从大学名称直到大学的分立、合并及终止，都要求有所规定，期望形成比较完备的规则体系，其结构状态大致分为五块。第一块包括两部分内容：学校的名称、校址（学校的登记名称、简称、英文译名等，学校办学地点、住所地）和办学宗旨（学校的机构性质、发展定位，培养目标、办学方向），这一块反映大学的基本定位。第二块包括三部分内容：办学规模（经审批机关核定的办学层次、规模）、学科门类的设置（学校的主要学科门类，以及设置和调整的原则、程序）、教育形式（学校实施的全日制与非全日制、学历教育与非学历教育、远程教育、中外合作办学等不同教育形式的性质、目的、要求），这一块反映大学教育的层次、门类、形式和基本量纲。第三块包括两部分内容：内部管理体制（学校的领导体制、法定代表人，组织结构、决策机制、民主管理和监督机制，内设机构的组成、职责、管理体制）和经费来源、财产和财务制度（学校经费的来源渠道、财产属性、使用原则和管理制度，接受捐赠的规则与办法），这一块反映的是大学运行管理机制和经费保障。第四块包括一部分内容，即举办者与学校之间的权利、义务（学校的举办者，举办者对学校进行管理或考核的方式、标准等，学校负责人的产生与任命机制，举办者的投入与保障义务），这一块反映的是大学与外部关系，主要是与投资举办者之间的关系。第五块大体上是附则的内容，包括两部分内容：章程修改程序（章程修改的启动、审议程序，以及章程解释权的归属）和其他必须由章程规定的事项（学校的分立、合并及终止事由，校徽、校歌等学校标志物、学校与相关社会组织关系等学校认为必要的事项，以及本办法规定的需要在章程中规定的重大事项）。 　　上述10项内容，是在结合我国国情，梳理以往我国大学章程经验的基础上，参考国外大学章程的通例，集聚而成。尽管还有改善的必要，但目前来看，这10项内容是个比较合理的结构状态，目前已经作为大学章程内容的法规原则，指导着大学章程内容的起草和修订。 　　制定大学章程的目的是为了有序地进行大学治理。我们通常讲“依法治校”，实际是指依“法规”治校。但在“法规原则”和“大学行为”之间，有个桥梁，这就是大学的规则体系。在法规原则的指导下，制定大学的规则体系，通过大学的规则体系，规范并指引大学的治理行为，如此才可以使大学治理有秩序、有效率、有效果。就这个意思而言，大学治理的依据实际上是大学的理念及规则体系。 　　大学治理理念及规则体系中的“基本规定” 　　大学的理念及规则体系由三个部分组成：使命理念；基本规定；具体细则。多数大学章程属于“基本规定”的这一类，其篇幅并不长，却涵盖了大学治理的基本规定。如果我们单纯把“章程”制定出来，不考虑与使命和具体细则的关系，相对独立地进行建设，大学治理必定搞不顺。我想，这不应该是章程建设的初衷。所以，在制定大学章程时，同时理顺大学的规则结构，把章程放在大学“规则结构”中进行建设，这样才可以“顺理成章”。什么是“大学的规则结构”？可以通过问题来理解，即在大学治理中，已经有或需要有哪些规则？这些规则之间存在着什么联系和比例关系？各规则之间如何相互作用、相互影响？这种作用和影响对大学运行产生什么样的效果？总起来，大学的规则结构反映大学规则的组成、规则相互之间的关联及其作用机制。 　　有的大学对大学的使命、宗旨、理念作了专门的系统的陈述。例如，2003年的日本《东京大学宪章》包括前言、学术、组织、管理、宪章的意义、宪章的修订等6个方面，篇幅不长，约有5500字。主要内容是对东京大学办学理念的阐述，不是一般章程的“基本规定”。例如：“大学校长的领导和责任”条款，没有具体职责，表述是“在校长的统一领导和全面负责的基础之上，东京大学将构建一种有效而灵活的管理体制，以使得教学研究和行政管理两方面人员达成共识。另一方面，东京大学也努力使大学的运作管理能够体现社会各方面的要求。”在“管理的基本目标”条款里，表述的是“东京大学通过有计划地、合理地运用日本国民赋予它的资源，维持和发展世界最高水准的教育和研究，将其成果回馈社会。为了实现这一目标，大学将遵循公正透明的决策原则制定财务计划，并依据财务计划，努力完善教育研究环境、学术信