理性的呈递和质疑——与谐语境下我国的负担行政行为说明理由制度的检讨和重构.pdfVIP

第七编司法过程的性质及其程序保障1037 理性的呈递与质疑 ——和谐语境下我国负担行政行为说明 理由制度的检讨与重构 福建省龙岩市新罗区人民法院张意文 引 言 在控制政府权力运行的制度创设中，现代法治国家无疑对行政程序制度的设计给予极 大关注，人们冀期通过一套正当的法律程序，约束行政权专横和任性倾向，消除其负面和 破坏性之影响，引导其在理性的、合法的和正当的轨道上运行，从而实现国民福祉，保障 公民的权利和自由免受行政权恣意、专横行使的侵害。本文意在以说明理由制度为切人 点，从微观的层面探究该制度在行政程序中的价值及构设。同时，又以最能体现行政权力 与公民权利问内在张力关系的负担行政行为探旨为限。因为，当公民的私权面对行政权的 干预而处于不利地位时，他们首先应具有知情权，有权知其然及知其所以然，提出“为 什么”的追问，而对行政主体而言，则必须回应这一追问，说明其行政权行使的合法性、 正当性理由，此为其一项义务。当这对公法上的权利与义务成为内在的需求时，我们无法 回避且并必须回答：为什么需要说明理由制度?需要什么样的说明理由制度?如何实现说 明理由制度?如何使相对人对“负担”能理解，并趋于与行政主体良性合作、欣然接受， 在观念、制度和操作层面上均是较为复杂的问题，破解这些问题，于促进行政执法关系的 和谐有序，促进和谐社会的构建多有裨益。 一、授益行政行为和负担行政行为界说 基于行政行为对行政相对人的权益产生的影响(效果)为标准，行政行为可分授益 行政行为和负担行政行为。授益行政行为是授予行政相对人权利或使之取得利益的行政行 为，如行政许可、行政给付、国家专利授予专利申请人专利权的行为。而负担行政行为， 又称不利益行政行为①、负担处分②、侵害处分③，指剥夺、限制行政相对人人身、财产 权益，给相对人设定了义务和负担，从而影响了相对人的人身自由、财产权利的行政行 ①姜明安主编：《行政法与行政诉讼法(全国法律硕士专业学位教育教学用书)》，法律出版社 2003年版，第105页。 ②许宗力：《行政处分》，载翁岳生主编：行政法》，中国法制出版社2002年版，第669页。 ③[日]盐野宏著，杨建顺译：《行政法》，法律出版社1999年版，第83页。 1038公正司法与构建和谐社会 为，如行政处罚、行政强制、行政征收、行政征用等。①台湾行政法学者许宗力细述为 “凡对相对人产生不利效果的，无论是课与其作为、不作为或忍受义务(如征兵、课税、 禁止集会等)，或变更、消灭其权利或法律上之利益(如撤销许可、吊销执照等)，乃至 拒绝其授益之请求(如拒绝核发执照、拒绝社会救助金之申请等)的前述的消极处分， 俱为负担处分。”②通过上述，这对行政行为的分类揭示了对相对人(第三人)“权利” 或“利益”产生“利”或“不利”影响的两个方面。将这种界分置于现代法治国家的语 境中考察是极具意义的，如何予以控制和防范行政权的行使，在很大程度将体现和反映一 国法律对人类尊严的关怀和公民权利的保障水平。 二、西方法治国家说明理由制度的源流 (一)英美法系 直到大约19世纪末，说明决定的理由从未成为英国行政法中自然正义的一项原则。③ 因此，行政机构并不必然承担对其所作的行政行为说明理由的义务。后来人们发现，“没 有哪一个单独的因素比公共机构不负说明决定理由的义务更为严重地阻碍过英国行政法的 发展了”。@在1958年的《裁判所与调查庭法》要求法定裁判所和大臣按请求在举行法定 调查会后说明理由。1971年《裁判所和调查法》沿袭了1958年的法律规定，要求说明据 以作出决定的理由，对调查程序进行司法控制设定了一个特定的范围，使得高等法院可以 撤销那些未能适当地说明理由的决定。⑨因此，说明理由制度在英国得以确立发展，说明 理由构成了良好行政的基本要素，任何没有说明理由的行政决定都意味着对于自然正义原 则的违背。 在1887年至1932年期间，建立了美国传统的行政法传统模式阶段，即通过法院防止 机关滥用权力，侵害私人的自由和权利。在美国法院判例法为主导的传统中，传统上即重 视通过正当法律程序控制行政权力，保护公民的权利。行政决定说明理由也是1946年美 国联邦行政程序法制定前由法院判决确立的。在联邦行政程