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公共预算的本质 :政治过程 谢庆奎 　单继友 摘 　要 　公共预算既有技术属性的一面 ,亦有政治属性的一面 ,在本质上 ,公共预算是利益之 权威分配的政治过程 。这一政治过程主要具有三层内涵 :从流程来看 ,公共预算构成政府过程与职 能实现的首要环节 ;从内涵来看 ,公共预算是民主法治的过程 ;从利益分配来看 ,公共预算的核心是 利益之权威性分配 。 关键词 　政治过程 　公共预算 　民主法治 　利益之权威性分配 　　政治过程通常被视为区别于政治制度分析的 行的斗争 。权力斗争的各种形式 ,如立法 、司法 、行政 、决策 、 一 一种研究方法 ,是对政治或政府的行为 、运转 、程序 暴力 、命令 、操纵 、协商 、鼓动 、游说等政治活动 ,是政治过程 及其与利益团体之间的关系进行的实证性研究。 的重要内容 。 这种方法发端于本特利和杜鲁门,流行于行为主义政治学兴 公共预算既有技术属性的一面 ,亦有政治属性的一面 。 盛时期 。它把政治生活看作一个持续不断的过程 ,主张把政 公共预算的核心是利益之权威分配的政治过程 。公共预算 治过程当作政治分析的核心内容 。政治过程分析实际上是 的特征主要有政治性 、民主性 、公共性 、法治性 。政治性主要 一种动态的政治学 ,它为政治学家描述和解释政治现象提供 表现为 :公共预算由权力机关审批和制定 ,权力机关对预算 了一种分析工具 。1908 年美国政治学家本特利出版了《政治 行使控制职能 。民主性主要表现在 :公共预算活动以民主方 的过程》一书 ,首次把政治过程当作政治分析的核心 。杜鲁 式开展 , 国家权力机关能够通过民主表决控制公共预算 。公 门在《政府过程》中进一步发展了这一思想 。杜鲁门采用科 共性主要体现为 : 公共预算是为了实现广大人民的社会福 学的、经验的分析方法代替了哲学的、定性的、规范的分析方 利 ,公共服务应成为公共预算的主要导向。法治性主要体现 法 ,用政治“实际是什么”的思路代替了政治“应该是什么”的 为 :公共预算活动应纳入法治化轨道 ,“有法可依 ,有法必依 , 思路 ,并通过大量的实证资料进行经验性讨论 。在社会心理 执法必严 ,违法必究”,实现依法理财 。公共预算的灵魂在于 学和人类学的经验性研究基础上 ,他将美国政治描绘为不同 依法监督与控制行政权 ,立法机构通过民主方式将社会成员 利益集团相互作用和讨价还价的结果 ①。阿尔蒙德等人合 对公共财政活动的集体意愿上升为法律 ,使社会成员的意志 著的《比较政治学 :体系 、过程和政策》一书中 ,更多地给予政 得以约束 、规范 、监督政府公共财政活动 ,确保政府公共财政 治过程研究以方法论地位 ②。50 年代后 ,“政治过程”成为政 活动符合社会成员的根本利益 。 治分析中的重要概念 ,政治过程是由政治行为者在政治系统 ① 戴维 ·杜鲁门: 《政治过程》, 天津人民出版社 2005 年版 ,第 2～ 的输入与输出过程中的一系列互动行为构成 。政治过程赖 10 页 。 以运行的动力是权力 ,权力是实现团体和个人各种重大利益 ② 加布里埃尔 ·A . 阿尔蒙德等 : 《比较政治学 : 体系、过程和政 的最有效手段 。从某种意义上说 ,政治过程就是为权力而进 策》,上海译文出版社 1987 年版 ,第 10～15 页 。 56 　天津社会科学 　2009 年第 1 期 ① 现代公共预算 近两百年来在西方国家的探索实践中 公共职能日益受到重视 。公共财政与公共预算依托于服务 ( ) ( 型政府的职能定位 , 由此构成了政府管理的首要环节 , “从公 逐渐形成 ,主要有五种模