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关于构建多位一体大调解工作体系的思考 宁海县司法局 方亚青 随着我县改革开放的深入，农村和城镇进入了一个前所未有的发展变化时期，生活较之以前变化得更加多姿多彩，但社会矛盾纠纷也日益呈现多样化和复杂化。2006年7月我县召开了县委十一届十四次全体（扩大）会议审议并通过了《中共宁海县委关于建设法治宁海的决定》，要求加快推进“法治宁海”的建设，采取法治手段调节各种社会关系，通过法律途径化解各类利益矛盾，运用法治模式筑起社会稳定的“铜墙铁壁”。同年10月份县委县政府出台了《宁海县矛盾纠纷不出村五年规划》，加强村（社区）及基层人民调解组织，化解社会矛盾纠纷，希望在五年内有相当比例(预期2006年达到30%，2007年达到50%，2008年达到60%，2009年达到70%，2010年达到80%)的人民内部矛盾由人民调解组织化解，能使社会矛盾消除在萌芽状态、在基层就能得到妥善解决。 据规划运行两年来的统计，全县调解案子累计2800余件，而法院民事诉讼案件累计9000余件，与预期的矛盾纠纷处置目标有相当的差距，人民调解作为处置纠纷的作用在减弱。为了找出问题的根源所在，我们作了大量的调研工作，发现传统的人民调解制度已远远不能满足当前日益发达的市场经济和法制现代化的需要。原因有以下几个：一是当前社会纠纷的多样性与复杂性，让传统的人民调解工作作用发挥受到限制，难以适应时代和社会发展的需要。过去社会矛盾的主体一般是公民与公民之间，但如今矛盾的对象更多是转为公民与企业，与基层政府（乡镇街道），与管理部门（如环保）、与基层干部（村班子领导）、与村集体经济组织；纠纷的内容由传统的婚姻、家庭、邻里相邻关系、房屋宅基纠纷，扩大为干群纠纷、村级集体利益纠纷、合同纠纷、医患纠纷、拆迁征地纠纷等；纠纷的表现形式也由过去的个体之间的纠纷扩大为如今共同利益的群众集体诉求的纠纷。传统的人民调解方法和工作手段，对解决这些新的矛盾纠纷能力有限，已显得力不从心。二是人民调解制度自身的不足限制了人民调解功能的发挥。基层调解制度，从表面上看，组织网络都健全，人员配备都齐整，但是有些地方的日常工作运转并不正常。由于人民调解制度具有群众性、民主性的特征，但会随着农村三年一次的基层干部换届选举，人民调解委员会的组成人员也会作出相应的调整。调解人员的不稳定，既造成工作缺乏衔接性，还造成人民调解整体素质难以提升，频繁更换也使调解员的社会公信度也相对减弱。三是群众追崇诉讼途径解决矛盾纠纷的理念，使人民调解难以发挥作用。依据常理分析，社会矛盾的多样化和复杂化，人民调解案件也应随着改革开放的深入逐年增大。可是从我县的统计数字发现，人民调解工作量最大的是九十年代初，之后逐年变稳，人民调解案件总数一般会保持在1000—1500左右；而反观县人民法院的民事收案量，则一直呈上升趋势，今年将超过5000件，这表明，我们宁海百姓主流意识更推崇诉讼方式解决纠纷，人民调解并非首选途径。 社会充满了多种类型的矛盾，靠单一的机制解决矛盾纠纷是不可取的，司法诉讼机制作为纠纷解决机制应该被肯定，但人民调解作为纠纷解决机制同样重要，且有其他纠纷解决机制无可比拟的优点。一是节约司法资源，缓解审判力量的不足；二是减少当事人对簿公堂的尴尬，为当事人今后改善相互关系增加了机会和空间，也符合倡导和谐社会的理念；三是在宣传法律和政策的柜架之下，还兼具省时、省力、省钱、方便、快捷等优势。作为“维护社会稳定第一道防线”的人民调解可以说与诉讼形成层级递进、功能互补关系，而且调解在一定程度上可以纠正诉讼本身的弊端，发挥自己独特的功能。四是，调解还具有自己独特的社会价值，这种机制强化了当事人自治的可能性和机会，促进了社会共同的凝聚力和自律功能的发挥，有助于形成新的共同体规范和道德规范，从而推进民主自治，培育和建立市民社会。目前，我国调解的主要形式除了司法调解，还包括人民调解、行政调解，仲裁调解。其共性在于都是通过排解疏导，说服教育，促使纠纷当事人通过依法妥协和解以解决纠纷的一种活动。 就目前而言，我们宁海拥有人民调解员2000余人，而法官队伍只有100人，解决矛盾纠纷，既要运用司法诉讼机制，更需要注重综合利用资源，注重传统和现代，注重整合资源，完善各种调解制度，制定多元化纠纷解决机制，构建完整的社会服务体系，应该是政府积极思考和谋划的课题。 （一）构建多元化纠纷调解机制一个健全稳定的社会，仅有一套，传统的以村（居）镇（街）及企业为主体的民间调解也远远不够，还应有一个合理高效公平适应不同需求的多元化纠纷解决机制。因此，要在现有组织形态和运作制度之外，积极探索建立其他。主要思路是： 　　1、巩固和发展现有以村（居）委员会、镇（街）司法所为基础和以行业、区域为单位而设立的人民调解委员会的建设。主要以“四落实”（调委会组织、思想、工作、补贴落实）