关于《土地管理法》修订的指导思想及若干难点问题的思考.docVIP

《政府法制研究》2011年第12期（总第232期） 集体土地征收补偿制度重构之思考 ●《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定在实施中有可能产生两重性效应：一方面，在解决市民居住困难、改变城区基础设施落后面貌方面不仅易于为被征收人接受，也容易达成社会共识；另一方面，政府在土地利用决策方面的自由裁量权较大，存在着被用于商业性建设、房地产开发的可能性，易于为政府所认可 ●现行《土地管理法》特点与缺陷：一是资源配置与损失补偿的非价值化原则；二是集权性、管制型为主要内容的制度规范 ●重构征收集体土地补偿安置制度主要包括：在保障农民权益的内容方面，要从被征地农民既存权益保障转向全面的经济社会权益保障；在政府职能履行方面，要从简单地调整与平衡建设项目单位与被征地农民间利益关系转向更广范围的社会群体间利益关系的调整与平衡；在被征收集体土地补偿标准方面，要从单一静态的补偿标准转向科学合理动态的补偿标准；在政府建设方面，要从权力主导型行政转向责任主导型行政 集体土地征收补偿制度重构之思考 ——《土地管理法》修订中的一个难点问题 顾长浩 2011年1月21日，国务院发布了《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收条例》），此后以集体土地征收为主要内容的《土地管理法》修订工作再次成为社会热点和焦点问题。最近，笔者两次参加了国务院有关部门召开的《土地管理法》修订调研座谈会，深感集体土地征收补偿制度重构是其中的一个难点问题，而如何确立这一制度重构的指导思想则是一个首先需要解决的重大问题，也是核心问题，它不仅涉及集体土地征收补偿制度实施中已经遭遇的一系列难点、热点问题的立法解决，也涉及我国集体土地征收补偿制度重构的框架体系问题。今天在此抛砖引玉，以期引起大家的思考。 一、关于征收公益性原则在集体土地范围内的具体化与指导思想 （一）关于《征收条例》中征收公益性原则具体化的简要分析 2011年1月，国务院发布了《征收条例》，对2004年《宪法修正案》、2007年《物权法》中关于征收公民不动产必须符合公共利益的原则（以下简称“征收公益性原则”）》，以列举具体建设项目+法律、行政法规授权的表述方式进行了具体化，自新中国成立以来，第一次在制度规范操作层面、在国有土地范围内落实了征收公益性原则，结束和平息了多年来关于城市房屋拆迁制度如何重构的各方争议。其中，值得关注的是《征收条例》第8条第（五）项明确：“由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要”，属于符合“征收公益性”原则的建设项目（以下简称“旧城区改建项目”）。旧城区改建项目与该条其他建设项目相比，有一个明显的差异性法律特征：其他建设项目符合公益性原则所采用标准是被征收房屋所及于土地的未来用途，但旧城区改建项目所采用的标准则是基于被征收房屋及其土地的现状用途，而不是未来用途。这项法律规定在实施中具有两重性特点，有可能产生两重性效应：一方面，在解决市民居住困难、改变城区基础设施落后面貌方面不仅易于为被征收人接受，也容易达成社会共识；另一方面，由于行政法规没有对被征收地块的未来用途作出限制性规定，政府在土地利用决策方面的自由裁量权较大，存在着被用于商业性建设、房地产开发的可能性，易于为政府所认可。无论从法律与社会经济活动关系处理，还是从立法技术运用角度看，正是由于“旧城区改建项目”具有上述两重性特点，使该条款成为包括征收人（政府）与被征收人在内的社会各方都能接受的妥协性制度规范。但是，需要注意的是，“旧城区改建项目”在未来实施中，在征收公益性原则体现得如何、落实得怎样的社会评价方面将成为新的焦点问题。 （二）关于“实施城市规划成片建设项目”在集体土地征收公益性原则具体化中取舍的利弊分析 基于我国土地公有制是由国有土地和农村集体土地构成的实际，我国不动产征收涉及两大法律制度，即城市房屋拆迁制度（《物权法》通过后调整为国有土地上房屋征收制度）和农村集体土地（包括地上房屋，下同）征收制度。因此，集体土地征收与国有土地上房屋征收同属行政征收行为。从一般理论逻辑看，两者在征收公益性原则具体化的外延与内涵的具体化方面应当基本相同。目前，既然国有土地上房屋征收公益性原则已予以具体明确，那么，集体土地征收方面公益性原则的具体化也应当不难解决。其实不然。由于土地的权属性质、现状用途、被征收主体、以及在城市规划实施中可利用性等因素的不同，并不能将国有土地房屋征收公益性原则具体化方式照搬至集体土地征收范围，突出表现在集体土地范围内没有所谓的“旧城区”改建空间，自然也就没有“旧城区改建”项目存在的可能性。按照我国现行法律规定，按照用途标准分类的集体土地利用状况可分为四大类型：“农用地、农民宅基地、乡村公共设施用地、乡村企业用地”。上述用途类型的集体土