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土地整理立法建议 　　王建胜 　　土地法律原则在民法中地位突出，尤其在《物权法》实施后，中国土地立法进入重要时期。土地资源是我国国民经济发展的基础，在现阶段经济技术发展水平不高的情况下，土地资源的状况对国民经济的持续发展作用更大。随着国家立法部门对土地资源合理利用调研的不断深入，土地综合有效利用的主要措施——土地整理也已成为深化土地管理的一项新课题，因土地整理涉及环境和资源诸多问题，也是贯彻国家可持续科学发展观的组成内容，为了实现社会效益、经济效益与生态效益合理有效的利用土地，本文将目前我国法律关于土地整理方面的规定加以梳理，作一些粗浅的探讨，供广大法律实务者参考。 　　一、 土地整理的法律规定及其概念 　　《宪法》规定“国家保障自然资源的合理利用”、“一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地”等土地整理的基本原则;《中华人民共和国土地管理法》在土地利用一章中规定“各级人民政府应当依据国民经济与社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划”，这个法律条款实际就是土地整理的基本要求，《中华人民共和国土地管理法》第四十一条“县、乡(镇)人民政府应当组织农村集体经济组织，按照土地利用总体规划，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。地方人民政府应当采取措施，改告中、低产田，整治闲散地和废弃地”，以及国土资源部《关于进一步加强土地开发整理管理工作的通知》、《关于认真做好土地整理开发规划工作的通知》等均作为了我国现行土地整理法律制度存在的主要内容。客观的说我国土地整理法律规范尚不健全，没有形成完善的体系，指导性较强操控性较差。 　　土地整理是指国家为解决人口、环境和资源问题，对其管辖下的国土资源、空间、环境的开发利用、治理保护和建设布局。土地整理是国家实现土地资源集约利用的主要途径，对土地资源的优化配置、增加土地效益、改善生态环境、优化产业部局，协调土地权益人关系。 　　广义土地整理一般可分为两大类，即农地整理与市地整理。根据我国国情，现阶段土地整理的重点在农村地区。土地整理的主要内容包括：(1)调整农地结构，归并零散地块;(2)平整土地，改良土壤;(3)道路、林网、沟渠等综合建设;(4)归并农村居民点、乡镇工业用地等;(5)复垦废弃土地;(6)划定地界，确定权属;(7)改善环境，维护生态平衡。 　　狭义土地整理指农地整理，土地整理包含土地开发、土地复垦。即在一定地域范围内，按照土地利用计划和土地利用的要求，采取行政，经济，法律和工程技术手段，调整土地利用和社会经济关系，改善土地利用结构，科学规划，合理布局，综合开发，增加可利用土地数量，提高土地的利用率和产出率，确保经济、社会、环境三大效率的良性循环。 　　土地整理表现以下四个方面的特征： 　　(1)土地整理表现为一个持续的动态发展过程。土地整理的主要目的，就是不断地满足社会经济发展对土地及其生产环境和居住环境的需要，为了持续发展的人类生存活动、生产活动和社区活动提供优良的土地生产和居住环境。社会经济的发展在对土地管理提出新的要求，同时也在为土地整理提供新的技术与措施，而新的土地整理又促进社会经济的进一步发展，二者相互联系，不断发展。 　　(2)土地整理表现为开发、利用、整治、保护的相互结合。土地整理，不论是土地生产能力的提高，还是生活环境的改善，都必须以土地资源的永续利用为基础，而土地资源的永续利用，要有良好的土地生态环境作前提。注重开发，而忽视整治与保护的土地整理，往往会导致土地生态环境的破坏，甚至丧失土地资源永续利用的基本特征，也就不可能体现土地整理的意义，因此，土地整理必须把开发、利用、整治与保护有机地结合在一起。 　　(3)土地整理的内在表现是不断提高土地资源的经济供给能力。随着社会经济的发展，对土地资源的需求量越来越大，而土地总量是恒定的，有限的土地资源，其自然供给能力是无弹性的。因此，不论是土地生产能力提高，还是景观环境改善的土地整理，只能通过以改进土地利用方式，提高土地利用水平，从而增加土地资源的经济供给能力为目的。 　　(4)土地整理追求的是生态效益、经济效益、社会效益的相互统一。土地利用系统是典型的自然—经济—社会复合系统，是人与自然环境相互作用的集中体现。就土地利用的基础来看，自然因素是制约土地资源利用的主导因子，追求生态效益是土地整理的基础，所以，土地整理应追求生态、社会、经济效益的统一，做到生态上平衡，经济上有效，社会上可行。 　　二、我国土地整理的原则和要求 　　土地整理和土地利用规划相统一的原则。土地整理是人类改造土地、建设土地和重新配置土地的活动，服从于并，统一于土地利用规划，可以说土地整理是土地利用规划的继续和实施过程。只有以规划作为指导，