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农村两委关系探析 李志军 徐创洲 摘要：通过实地考察和思考，认为欲改善两委关系必须依法确立党支部与村委会的权责界限，党支部把握政治原则、政治方向、重大方针政策等方向性事务，村委会负责发展集体经济、提供公共产品等具体事务；积极探索改善两委关系的新路径，同时，对基层党组织的领导提出程序化要求。 关键词：党支部；村委会；权责；程序 村党支部与村委会是农村最重要的两个组织。村党支部代表党组织，其权力来源于上级党组织的授予；村委会代表村民利益，其权力来源于全体村民的授予。权力来源不同，因而出现了二者关系协调的问题，这种协调直接影响着村民自治的绩效。 一、法律对村党支部地位的规定 1987年制定的《村组法（试行）》中没有涉及村党支部在村民自治中的地位，1990年中共中央在《关于转发〈全国村级组织建设工作座谈会纪要〉的通知》指出，“村委会是党的领导下，在国家法律规定的范围内，由村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，……党支部要加强对村委会的领导”。1998年通过的《村组法》第3条规定，中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动。 从制度文本上看，此条既确立了党的核心领导地位，又规定了党的职权——支持和保障村民自治，似乎很完美，但实际操作起来难度很大。从各省制定的《实施〈村组法〉办法》看，其大多规定村党支部按照《中国共产党章程》（以下简称《党章》）进行工作， 少数省如北京将《中国共产党农村工作条例》（以下简称《农村工作条例》）纳入实施办法。然而，中国共产党的领导权限有多大？领导核心作用如何发挥？如何支持和保障村民自治活动？这些问题相关法律并未做出规定。 除模糊规定外，对两委权责的交叉规定也在一定程度上激化了二者的矛盾，以下笔者以《农村工作条例》和《村组法》为例来说明两委权责的交叉重叠部分：第一，在经济建设方面《农村工作条例》规定村党组织必须“加强对经济工作的领导……发展农村经济”、“支持集体经济组织管理集体资产，协调利益关系，组织生产服务和集体资源开发，逐步壮大集体经济实力”。《村组法》规定村委会应当“支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济，承担本村生产的服务和协调工作，促进农村生产建设和社会主义市场经济的发展”。第二，在政治方面《农村工作条例》规定村党组织应“搞好本村的社会治安、计划生育工作”。《村组法》规定村委会须“协助维护社会治安”“落实国家计划生育政策”。第三，在公益事业和精神文明建设方面《农村工作条例》规定村党组织应当“改善农业生态环境，实现农业可持续发展”、“搞好村镇规划，改善村镇面貌，创造文明卫生的生活环境；加强农村文化设施建设，开展健康有益的文体活动；改善办学条件，普及义务教育”、“搞好本村的社会主义精神文明建设”。《村组法》规定村委会应当“教育村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境”、“办理本村的公共事务和公益事业”、“发展文化教育，普及科技知识”、“开展多种形式的社会主义精神文明建设活动”，等等。不难看出，村党支部和村委会在经济、政治、公益事业和精神文明建设方面权责上存在一定的交叉与重叠。 二、现实中的两委关系 法律对两委权责规定的模糊与交叉，使二者关系基本上处于自发状态。我们通过对陕北S县50个村庄的调查，发现实践中两委关系表现为四种类型：包揽型、替代型、对抗型和友好型。 表4-1 两委关系调查统计表 类型 村庄数量（个） 所占比例 包揽型 替代型 对抗型 友好型 32 5 9 4 64% 10% 18% 8% 1．包揽型 这种类型是村党支部包揽了村内的财权、事权、用人权等一切事务，权力极度膨胀，村委会成为村党支部的助手和执行机关，村民大会授予村委会的权力不能有效发挥。我们调查的50个村庄中有32个就属于这种类型，这些村庄党支部经常用命令的方式要求村委会，村民自治在一定程度上失去自治性。不过，这些村庄党支部的威望较高、群众基础较好。各村的党组织实际上是该村的权力中心及实际的领导者、决策者和管理者，各村党组织负责人均是社区权力的核心人物。[1] 2．替代型 这种类型是村党支部软弱涣散，缺乏凝聚力和号召力，没有驾驭和领导村委会的能力，村内所有事务包括一些本该由村党支部落实的政策均由村委会办理，村委会在村内事务中居主导地位。W乡张庄村就属于这一类型，村党支部从不过问村内事务，每年象征性地召开几次党内会议以应付上级的检查。一般说来，两委关系表现为替代型的村庄村委会的威望高于村党支部。 3．对抗型 这种类型是两委在村务管理中各不相让，互相拆台，都想压倒另一方获得决策权。为了争夺权力村委会与村党支部长期进行所谓的“龙虎斗”，结果不但村务不能顺利完成，反而伤了“和气”，进一步激化了两委矛盾。有的村庄还出现