县级治理能力的制度基础_一个分析框架的尝试.pdfVIP

县级治理能力的制度基础 : 一个分析框架的尝试 王 敬 尧 内容提要 :县级治理直接关系到党和国家的方针政策在广大农村的落实效果 ,事关 社会的稳定与发展 。财政压力是制度变迁的动力 ,县级财政是县级政府运行和发 展的基础 ,也是地方财政运行的晴雨表 ,县级财政是影响县级治理的核心变量 。县 级财政的重要职能之一就是为 民众提供公共服务 , 因为民生财政关系到老百姓的 基本生活和切身利益 。县级政府治理能力的主要表现是服务能力 ,而服务能力 以 财政能力为基础 ,财政能力由其财政结构决定 。因此 ,可 以通过对县级政府财政来 源 、支出结构 、财政能力 、服务能力及其管理和应急反应能力来分析县级政府 的治 理能力 。 关键词 :县级政府 ;治理能力 ;财政基础 郡县治 ,天下安 。郡县是中国历史上最稳定和最重要的地方政府 ,古有 “皇权不下县 ”之说 , 这表明县在历史上是国家与民间社会的分界线 ,是沟通国家与社会的关键层级 。即便是现在 ,县 制也是中国行政体制的基层枢纽 ,所有涉及基层民众的公共政策最终都通过县级政府来执行 。 为了落实这些政策 ,县级政府设置了与其上级政府甚至中央政府机构对应的县级机构 。县级政 府在中国政治稳定和经济繁荣以及社会管理方面发挥着无可替代的作用 。 一 、研究述评 本文根据研究主题和研究内容选取地方治理 、县级政府 、地方财政 、公共服务等几方面来对 学术界的相关研究成果进行评述 。 ( ) 一 地方治理 ① ② 治理作为一个过程代表政治系统的驾驭能力 , 但治理与政府统治之间有重大区别 。 有的 ① Gamb le, A. (2000) . “Econom ic Governance, ”in J. P ierre ( ed. ) , D ebating Governance, pp. 110. Oxford: Oxford Un iver sity Press. ② 罗西瑙 : 《没有政府统治的治理 》,剑桥大学出版社 , 1995 年 ; 俞可平主编 : 《治理与善治 》,第 2 页 , 社会科学文献出 版社 , 2000 年版 。他将治理定义为一系列活动领域里的管理机制 ,它们虽未得到正式授权 ,却能有效发挥作用 。与 统治不同 ,治理指的是一种由共同的目标支持的活动 ,这些管理活动的主体未必是政府 , 也无须依靠国家的强制力 量来实现 。 ·36 · © 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. 县级治理能力的制度基础 :一个分析框架的尝试 ① ② ③ 学者提出了治理的四项特质 , 有的学者亦提出治理的五项命题 , 有的学者列举了六种定义 。 有的学者认为治理是一制度安排 ,不仅有助于解决日趋复杂的社会问题 ,更可透过公私部门行动 ④ 者的密切互动 ,创造一个有利于治理活动的社会制度环境 。 有的学者认为 “善治就是使公共利 益最大化的社会管理过程 。善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理 ,是 ⑤ 政治国家与公民社会的一种新颖关系 ,是两者的最佳状态 ”虽然学者无法提供一个全观性的定 义 ,但我们不难发现治理所隐含的基本内涵有 :政府意涵的改变 ;统治的新过程 ;既有的管理规