转型期控规的刚性与弹性调整的思考.pdfVIP

转型期控规的刚性与弹性调整的思考 ——以深圳市华为科技城发展单元规划为例 胡 章 赵若焱 【摘要】政府与市场力量是推动城市发展的主要动力，控规作为指导城市发展、面向土地开发的法 定规划，其刚性和弹性是两种力量对城市土地开发话语权的反映。本文在反思现有规划体系中政府和市场 力量作用关系的基础上，结合深圳市城市更新规划的实践经验，提出只有调整控规层面规划刚性和弹性的 关系，构建开发主体市场选择和规划条件市场确定两个优化过程，才能充分发挥政府和市场力量，保障城 市规划与市场需求的有效对接，保障土地开发价值趋向于整体最优。并且本文结合深圳市华为科技城发展 单元规划编制的实际工作，提出以规划控制单元为基本单位，刚性确定系统性结构要求，弹性确定具体地 块的规划条件。通过发展单元规划大纲和规划控制单元（子单元）规划的分层，在以政府为主导的规划大 纲（控规深度）确定系统性刚性条件的基础上，将规划条件的确定权交予市场主体，通过综合招标保障土 地开发权流向市场相对最优的开发主体，从而实现土地开发的整体最优。 【关键词】控规；刚性与弹性；规划条件市场确定；开发主体市场选择 1.引言 城市的土地和空间资源是承载城市发展的基础，在土地和空间资源开发中的话语权决 定了在城市发展方向上的话语权。政府与市场力量对于土地开发话语权的争夺共同推动了 城市的发展。城市规划作为一种土地和空间资源的配置机制，是政府落实发展意图、引导 城市发展的重要规制手段。而控规则是将政府的规划引导意图精确落实在土地空间上，确 保规划意图实现的重要保障，也是最终与市场对接的法定规划，因此控规中对于土地开发 的刚性与弹性的控制反映了政府和市场力量话语权的分配。随着城市逐渐从增量快速发展 向存量逐步提升转变，政府与市场力量对于土地开发的话语权不断跟随时代发展而调整， 控规中对于土地开发的刚性与弹性的控制也应不断的调整。因此把握时代发展脉搏，研究 城市转型期控规刚性与弹性的调整，成为规划研究最为重要的话题之一。华为科技城发展 单元规划是深圳法定图则这一控规层面规划的转型与创新的重要案例，对控规的刚性和弹 性关系的调整做出了能够更好发挥政府和市场力量的实践。 2．现有规划体系中政府与市场关系的反思 2.1 政府与市场力量的作用空间 我国的规划体系主要采用总规、控规和修 总规编制 政府主导 规三个层面的规划控制和引导城市发展。政府 控规编制 政府主导 和市场力量各有其作用的空间。 确定规划条件 规划管理人员 总规和控规是政府落实发展意图的重要规 制手段，由政府主导编制，尤其以控规刚性展 土地出让 市场选择 现其对城市发展的控制和引导，市场力量很难 修规编制 市场主体 ① 参与到控规的编制中来 。 规划实施 市场主体 修建性详细规划的编制主体可以是政府， 图1 规划编制与实施流程 也可以是建设单位。一般而言，是建设单位按 照建设用地规划设计条件委托具有相应资质等级的城乡规划编制单位编制地块修建性详细 规划。因此市场力量主要以修规编制这一途径在土地开发中发挥作用。 在控规和修规的对接中，城市开发地块由规划管理人员根据控规制定规划条件，然后 在土地交易市场，通过招拍挂的方式选择可以创造最大土地价值的市场开发主体。 2.2 政府和市场关系的反思 城市规划编制与实施过程，是政府通过规划编制主导城市发展，市场以政府决策为先 行条件，以被动的姿态在确定的规划条件下寻求市场的最优开发方式的过程。传统控规在 系统分析的基础上